II SA/Gl 180/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi S. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie oceny stanu technicznego budynku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W związku z wnioskiem Z. K. z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. wszczął i prowadził postępowanie w sprawie legalności budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na terenie działki nr 1 przy ul. [...] w J., należącej do S. C.. Ustalono, że budynek powstał w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] r., znak [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w J.. Wedle zatwierdzonego projektu budowlanego budynek zlokalizowany miał być w granicy z nieruchomością nr 2 i posiadać wymiary 12 m x 11 m, a jego odległość od granicy z nieruchomością nr 3 wynosiła od 4,3 m do 3 m. Projekt nadto przewidywał istnienie okien w ścianie od strony nieruchomości nr 3. Jak wynika z pisma Prezydenta Miasta J. z [...] r., znak [...] (k. 31 akt administracyjnych), w rejestrach wydanych pozwoleń na budowę figuruje pozwolenie na budowę nr [...], a także adnotacja, że budynek oddano do użytkowania w roku [...]. Archiwum zakładowe posiada dokumentację budowlaną, brak natomiast zgłoszenia zezwalającego na użytkowanie. Decyzją z [...] r. znak [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej p.b.) PINB w J. nałożył na S. C. obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyjmując że został on wybudowany w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu stwierdzono, że budynek posiada wymiary 12,05 x 9,56 m i jest usytuowany w odległości 3,45 m od granicy nieruchomości nr 3. Na elewacji od strony posesji nr 3 w odległości 3,45 znajdują się okna: na poziomie piwnicy jedno okienko, na parterze dwa okna duże i jedno małe oraz powyżej jedno okienko. Zarówno ilość jak i usytuowanie okien na elewacji jest inne niż w zatwierdzonym projekcie. W odwołaniu od tej decyzji S. C. podniósł, że odstępstwa od projektu mają charakter nieistotny. Skarżący wyjaśnił, że zatwierdzony projekt budowlany przewidywał, iż sporny budynek będzie usytuowany od działki sąsiedniej nr 4 w odległości od 3 m (róg elewacji tylnej budynku) do 4,3 m (róg elewacji frontowej), bowiem budynek ten nie został zaprojektowany w sposób symetryczny (równoległy) do działki nr 4 (numer adresowy 3). Nadto dokonując pomiarów organ nie wziął pod uwagę znaków granicznych znajdujących się pomiędzy działkami. Decyzją z [...] r., znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie legalności budynku. Obiekt powstał legalnie. Właściciele obiektów wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. nie mają obowiązku przechowywania dokumentacji budowy. Zmiany wymiarów budynku oraz lokalizacji okien nie są istotne. Odnosząc się do odległości od granicy wskazano, że stosownie do § 20 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 21 lipca 1961 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. nr 38, poz. 196), odległość wolnostojącego budynku zwróconego do budynku sąsiedniego ścianą przeciwpożarową nie mogła być mniejsza niż 3 m. Pojęcie ściany przeciwpożarowej definiował § 76 rozporządzenia, który dopuszczał otwory w ścianie przeciwpożarowej (§ 76 ust. 5). Z kolei zgodnie z § 78 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, ściany zewnętrzne budynków mogły być położone w odległości mniejszej niż określona w § 20 ust. 1 i 2. Z przepisów tych wynika, że w dacie budowy budynku obowiązujące prawo nakazywało zachowanie minimalnej odległości 3 m między budynkami przy zachowaniu warunków ochrony przeciwpożarowej. Jeśli zatem zmiana odległości budynku od granicy nie jest skutkiem ustaleń przyjętych przez geodetę w trakcie przeprowadzonej procedury wznowienia granic, to w świetle powołanych przepisów technicznych obiekt w dacie budowy nie naruszał norm odległości. Ponieważ przeprowadzone postępowanie dotyczyło legalności obiektu, brak podstaw do formułowania wniosków dotyczących stanu technicznego obiektu. W tym zakresie organ II instancji zalecił organowi powiatowemu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z zastosowaniem art. 81c ust. 2 p.b. celem ustalenia, czy ściana budynku jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Postanowieniem z [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., działając na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. nałożył na S. C. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanej przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych w sprawie zgodności z obowiązującymi przepisami zlokalizowania ściany z oknami budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr 1 przy ul. [...] w J. w odległości 3,43 m od granicy z działką nr 4 przy ul. [...], w terminie do dnia [...] r. W uzasadnieniu organ powiatowy wyjaśnił, że ze względu na naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz fakt, że budynek na działce nr 1 został wybudowany później niż na działce nr 4, w celu dalszego prowadzenia postępowania i doprowadzenie do zgodności z obowiązującymi przepisami konieczna jest ocena techniczna wykonana przez specjalistę ds. przeciwpożarowych. W zażaleniu na postanowienie zobowiązany zarzucił nie ustalenie w sposób właściwy stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 p.b. poprzez błędne uznanie, że budynek mieszkalny na dz. nr 1 budzi uzasadnione wątpliwości co do jego stanu technicznego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i wydane uprzednio przez organy nadzoru decyzje. Wskazał, że zgodnie z art. 81c ust. 2 p.b., właściwe organy, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, których koszty ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Nałożenie takiego obowiązku znajduje uzasadnienie wyłącznie w przypadkach w nim wskazanych, tj. powzięcia przez organ administracji uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Celem jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego sprawy, a wydane postanowienie ma charakter dowodowy i podejmowane jest z reguły w ramach toczącego się już postępowania. Organ stwierdził, że jedyną przesłanką nałożenia obowiązku z art. 81c ust. 2 p.b. są uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Ich wykazanie ciąży na organie administracji, a zatem powinny znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym. Organ II instancji zgodził się, że wykonane roboty budowlane w niniejszej sprawie budzą uzasadnione wątpliwości co do ich jakości przede wszystkim z tego powodu, że wykonane zostały samowolnie. Powołał także przepis § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazuje, zgodnie z którym przepis § 207 ust. 2 tego rozporządzenia (bezpieczeństwo pożarowe) stosuje się również do obiektów już wzniesionych. Akceptując zarzut zażalenia, że brak w sprawie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, wskazano jednocześnie, że naruszenia § 12 rozporządzenia nie budzi wątpliwości, co powoduje konieczność nałożenia obowiązku przedłożenia odpowiedniej dokumentacji, która z kolei powinna przewidywać odpowiednie alternatywne rozwiązania techniczne dla takiego niezgodnego usytuowania obiektu, by pomimo naruszenia przepisów techniczno-budowlanych zapewnić bezpieczeństwo pożarowe. W skardze do sądu administracyjnego S. C. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 7, 77, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez błędne uznanie, że budynek budzi uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że zarzut samowoli budowlanej nie znajduje potwierdzenia. Budynek wykonano na podstawie pozwolenia na budowę. Stwierdzone odstępstwa od projektu, zakwalifikowane przez organ jako nieistotne, zostały nadto już zalegalizowane poprzez przyjęcie zgłoszenia do użytkowania, co potwierdza adnotacja o oddaniu do użytkowania. Budynek zrealizowano zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy, w tym warunkami technicznymi, w szczególności § 20 ust. 3 rozporządzenia z 11 czerwca 1966 r. Ściana od strony granicy, posiadająca okna, zarówno w dacie wykonania jak i obecnie, spełnia kryteria ściany przeciwpożarowej, albowiem spoczywa bezpośrednio na fundamencie, wznosi się na całą wysokość budynku i posiada odpowiednią odporność ogniową. Organy nie wyjaśniły, dlaczego ściana narusza warunki bezpieczeństwa pożarowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem jej zarzuty są uzasadnione. Zasadnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na przesłanki, warunkujące wydanie postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 p.b., nie wykazał natomiast, że w sprawie przesłanki te zostały spełnione. W razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego właściwy organ może nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Nie budziło wątpliwości organów, że wątpliwości mają być uzasadnione, muszą także dotyczyć stanu technicznego budynku. W tym drugim zakresie konieczne jest wskazanie standardów technicznych, które obiekt budowlany narusza. Do nałożenia obowiązku na podstawie art.81c ust. 2 p.b. konieczne jest zatem spełnienie dwóch warunków. Po pierwsze, należy określić standard techniczny, jakiemu obiekt powinien odpowiadać, co powinno nastąpić poprzez wskazanie przepisu, który taki standard wprowadza. Jest to istotne także w punktu widzenia treści nakładanego obowiązku, albowiem sporządzona ocena lub ekspertyza powinna rozstrzygać o spełnianiu określonych wymagań, rzeczoznawca musi wiedzieć co i w jakim zakresie winien sprawdzić. Po drugie należy w oparciu o ustalenia faktyczne wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości, czy stan techniczny obiektu danemu wymaganiu odpowiada. W przekonaniu Sąd żadna z tych przesłanek nie została w postępowaniu stwierdzona. Wydane postanowienie dotyczy nałożenia obowiązku sporządzenia oceny technicznej z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Ponieważ budynek jest obiektem już istniejącym i nie podlegającym robotom budowlanym, organy powołały przepis § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z § 207 ust. 2 rozporządzenia, przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Organy przyjęły, że przepisy dotyczące warunków technicznych dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się w pełnym zakresie do budynków istniejących. Jest to stanowisko wadliwe, albowiem pomija część przepisu. Przepis § 207 ust. 2 zawiera natomiast odesłanie do przepisów szczególnych, na podstawie których budynki uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Inaczej mówiąc, do zastosowania w stosunku do istniejącego budynku aktualnie obowiązujących przepisów warunków technicznych w zakresie bezpieczeństwa pożarowego konieczne jest uprzednie wskazanie takich parametrów i rozwiązań techniczno-budowlanych, które na podstawie przepisów szczególnych kwalifikują budynek jako zagrażający życiu ludzi. Przepis § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r., nr 109, poz. 719) stanowi w szczególności, że użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. W wydanych postanowieniach organy nie wskazały żadnego przepisu, który mógłby uzasadniać zastosowanie w sprawie § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nie wskazały także żadnego standardu techniczno-budowlanego w zakresie ochrony przeciwpożarowej, który przedmiotowy budynek narusza i z tego powodu budzi wątpliwości co do stanu technicznego. Należy podkreślić, że uzasadnieniem takim nie jest kwestia odległości od granic działki. Przepisy § 12 rozporządzenia nie są przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa pożarowego, a przepis § 207 ust. 2 rozporządzenia nie daje podstaw do ich stosowania w stosunku do obiektu legalnie istniejącego. Zwrócić przy tym należy uwagę na niekonsekwencje i sprzeczność stanowiska zajmowanego przez organ odwoławczy w kwestii legalności obiektu w wydawanych rozstrzygnięciach. W uzasadnieniu decyzji z [...] r. uznano brak podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie legalności obiektu, zaś w kontrolowanym postanowieniu przyjęto, że o zasadności zastrzeżeń co do stanu technicznego budynku świadczy samowolne wykonanie robót budowlanych. Konkluzja o nielegalności robót jest arbitralna i pozbawiona uzasadnienia, pozostaje także w sprzeczności w dotychczasowym stanowiskiem organu, nie daje w końcu podstaw do nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Ani przepis § 12 rozporządzenia, ani zarzut samowoli nie mogą przy tym, jak wyżej wskazano, uzasadnić wątpliwości co do stanu technicznego w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Zakres stosowania aktualnie obowiązujących warunków technicznych do obiektów już istniejących i nie podlegających robotom budowlanym jest ograniczony granicami wyznaczonymi w art. 207 ust. 2 warunków technicznych i nałożenie obowiązku na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. wymaga wskazania naruszonego standardu technicznego, który do takiego budynku może mieć zastosowanie, czego w wydanych postanowieniach nie uczyniono. Ma zatem rację skarżący, że postanowienia wydano z naruszeniem art. 81c ust. 2 w związku z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi obowiązki organu w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego i uzasadnienia decyzji (art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 k.p.a.). Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) związku z art. 135 i 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji o uchyleniu postanowień organów obu instancji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego postanowiono na podstawie art.200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.