II SA/Gl 1807/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Prezydent Miasta Z., po rozpatrzeniu wniosku Z. i B. K., decyzją z [...] r. nr [...], zatwierdził podział nieruchomości położonej w Z., obręb Z., karta mapy 7, oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 0,3444 ha na działki: nr 2 o pow. 0,1356 ha, nr 3 o pow. 0,0138 ha, nr 4 o pow. 0,0957 ha, nr 5 o pow. 0,0978 ha, nr 6 o pow. 0,0008 ha i nr 7 o pow. 0,0007 ha. Wyodrębnione w wyniku tego podziału działki nr 3, nr 6 i nr 7 zostały przeznaczone pod drogę publiczną. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Z. nr [...] z [...] r., działki nr 3, nr 6 i nr 7 usytuowane były w jednostkach strukturalnych o symbolach B11KDX i B10KDD - dla których przeznaczeniem podstawowym były drogi, ulice i ciągi pieszo-jezdne. Powstałe w wyniku podziału działki, zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przeszły na własność Gminy Z. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W myśl art. 98 ust. 3 tej ustawy, za działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przysługuje odszkodowanie w wysokości ustalonej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Dalej Wojewoda w oparciu o załączoną do akt sprawy dokumentację (protokół sporządzony [...] r.) stwierdził, że przeprowadzone zostały rokowania z byłymi właścicielami nieruchomości w celu ustalenia wysokości należnego odszkodowania, które jednak nie doprowadziły do uzgodnienia stanowisk. Skutkowało to wszczęciem przez Prezydenta Miasta Z. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, tj. w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W toku tego postępowania Prezydent Miasta Z. decyzją z [...] r. nr [...], orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania w wysokości [...] zł. Po rozpatrzeniu odwołania Z. i B. K., Wojewoda [...] decyzją z [...] r. nr [...], uchylił kwestionowaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z treści operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. M. nie wynikało czy biegły dokonał analizy transakcji nieruchomościami drogowymi, w sytuacji gdy z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego wynikało, iż w roku [...] r. na rynku lokalnym było 10 transakcji drogowych. Ponadto Wojewoda zarzucił, że rzeczoznawca określił wartość nieruchomości na datę oględzin tj. na dzień [...] r., co stanowiło naruszenie art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 ww. ustawy odszkodowanie ustala się według stanu z dnia wydania decyzji o podziale oraz jej wartości z dnia wydania decyzji o odszkodowaniu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta Z. decyzją z [...] r. nr [...], orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz Z. i B. K. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w Z., obręb Z., karta mapy 7, oznaczoną jako działki: nr 3, nr 6 i nr 7 o łącznej powierzchni 153 m2, zapisaną w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z., przeznaczoną pod drogę publiczną gminną. Jednocześnie zobowiązano Gminę Z. do zapłaty ustalonego odszkodowania. W odwołaniu od tej decyzji Z. i B. K. podnieśli, że kwota [...] zł jest kwotą minimalną należną tytułem odszkodowania. Do odwołania dołączono jako dowód w sprawie, ogłoszenie o przetargu na sprzedaż innej nieruchomości położonej w Z., na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem B28U - zabudowa usługowa, usługi obejmujące działalność z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła itp. oraz kserokopie ogłoszeń o sprzedaży działek budowlanych na terenie miasta Z., których ceny kształtują się w wysokości [...] zł/m2 i [...] zł/m2. Wojewoda [...] odwołana tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 Kpa oraz art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1 i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity - Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o gospodarce nieruchomościami) utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym po raz drugi Wojewoda [...] podniósł, że procedura wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości określona została przepisami rozdziału 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ww. ustawy). Zgodnie z art. 154 ust. 1 tej ustawy wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W myśl art. 154 ust. 2 i ust. 3 w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Z kolei w myśl § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem lub rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości) w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zgodnie z § 36 ust. 6 rozporządzenia przepisy jego ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości działek gruntu przeznaczonych, wydzielonych, nabytych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy z 29 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Zdaniem Wojewody odszkodowanie ustalone objętą odwołaniem decyzją odpowiada wymienionym przepisom prawa. Ponownie ustalając wysokość odszkodowania, Prezydent Miasta Z. przyjął bowiem jako dowód operat szacunkowy sporządzony [...] r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. M., posiadającego uprawnienia nr [...]. Wartość rynkową nieruchomości określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Metoda ta polega na określeniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości o określonych cechach, poprzez jej porównanie kolejno z co najmniej trzema nieruchomościami podobnymi o znanych cechach, które były przedmiotem obrotu rynkowego. W ten sposób dokonuje się korekty ceny każdej z nieruchomości pod kątem różnic pomiędzy nimi, wynikających z odmienności cech i wag. Rzeczoznawca analizą objął rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi na terenie miasta Z.. Do porównania przyjął 3 transakcje, które miały miejsce w okresie od [...] r. do [...] r. Stwierdził, że był to okres bez wyraźnych spadków i wzrostów cen nieruchomości gruntowych. Dla przedmiotu wyceny przyjęto trend czasowy jako stały co zapisano wartością Wk=1. Wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości określono na poziomie [...] zł/m2. Natomiast wartość całej nieruchomości ustalono w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy podniósł, że opinia rzeczoznawcy majątkowego ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie jak każdy dowód. Rzeczoznawca uwzględnił stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości tj. na dzień [...] r., jak również aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Określenie wartości przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W związku z tym zarzut ustalenia zbyt niskiego odszkodowania nie znajduje uzasadnienia. W konsekwencji również zdaniem Wojewody [...] odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z obowiązującymi przepisami i tym samym odpowiada wartości objętej postępowaniem nieruchomości. Odnosząc się natomiast do dołączonego do odwołania ogłoszenia o przetargu oraz wykazów cen nieruchomości z biur pośrednictwa w obrocie nieruchomościami organ odwoławczy podniósł, że dotyczą one nieruchomości o innym przeznaczeniu tj. usługowym i budowlanym, dlatego nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Ich ceny bowiem w obrocie przyjmują inne wartości. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] B. K. oświadczył, że czuje się oszukany i nie rozumie dlaczego przy wycenie nieruchomości nie mogą być brane pod uwagę ceny działek, o których mowa w odwołaniu, a to w sytuacji gdy objęte ustaleniem odszkodowania działki zostały wydzielone z działki posiadającej pełne uzbrojenie. Nadawały się zatem pod zabudowę. Nadto podniósł, że niepotrzebnie został narażony na poniesienie kosztów postępowania przed sądem powszechnym, do którego wytoczenia został "skierowany" wraz z żoną przez Prezydenta Miasta. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący podtrzymał zawarte w skardze stwierdzenia co do budowlanego przeznaczenia działek, które zostały wydzielone pod drogę i co do niepotrzebnego skierowania go przez organ I instancji na drogę postępowania przed sądem powszechnym, gdzie poniósł znaczne koszty. Podobne stanowisko skarżący wyraził w złożonym na rozprawie sądowej piśmie z dnia [...] r., do którego dołączył kserokopię fragmentu części graficznej planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r., obejmującego jego działkę nr 1 (przed podziałem). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym jej wzruszeniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Własność objętych wypłatą odszkodowania działek nr 3, nr 6 i nr 7 przeszła na własność gminy Z. w następstwie podziału na wniosek B. i Z. małżonków K. działki nr 1 i wydzielenia z niej m.in. tych działek z przeznaczeniem pod drogi gminne – decyzją Prezydenta Miasta Z. dnia [...] r. Z akt sprawy wynika nadto, że nie doszło pomiędzy stronami do uzgodnienia przysługującego za działki odszkodowania. W takiej sytuacji, jak to prawidłowo wskazały organu obu instancji, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) tj. według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dacie wydania decyzji o podziale oraz wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 ustawy) przy uwzględnieniu rynkowej wartości nieruchomości (art. 134 ustawy). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Taka opinia (operat szacunkowy) została w niniejszej sprawie wydana w dniu [...] r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego K. M., który wycenił wartość rynkową działek małżonków K. na kwotę [...] zł. Takie też odszkodowanie zostało im przyznane. Rozstrzygniecie skargi sprowadza się w tej sytuacji do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy skarżącym i organami orzekającymi co do prawidłowości ustalenia wysokości tego odszkodowania. W świetle twierdzeń poprzednich właścicieli nieruchomości spór ten sprowadza się w praktyce do przesądzenia kwestii czy przy ustalaniu przedmiotowego odszkodowania należało mieć na uwadze wartość objętych nimi działek jako przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jak tego żąda skarżący, czy też jako przeznaczonych pod inwestycję drogową, jak przyjął w sporządzonym operacie rzeczoznawca majątkowy, a w ślad za nim organy obu instancji. W tym względzie należy przede wszystkim podnieść, że zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Pod tym też względem tj. zgodności z prawem kontrolę administracji publicznej sprawują sądy administracyjne (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Oznacza to, że rozpoznając skargę i powyższy spór Sąd był zobowiązany uwzględnić obowiązujące w stanie faktycznym sprawy przepisy, nie zaś względy słuszności czy zasady współżycia społecznego, na które faktycznie powołuje się strona skarżąca. W konsekwencji należy stwierdzić, że zarówno rzeczoznawca majątkowy jak i organy obu instancji byli zobowiązani uwzględnić treść § 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Zgodnie z tymi przepisami wartość rynkową nieruchomości, która na dzień wydania decyzji o podziale była przeznaczona pod inwestycję drogową określa się przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowej, jeżeli z uwagi na wystąpienie takich transakcji jest to niemożliwe. Co do przeznaczenia nieruchomości na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości zastosowanie ma art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami (§ 36 ust. 1 w zw. z ust. 4 i ust. 6 pkt 2 rozporządzenia). O przeznaczeniu tym decyduje zatem w pierwszej kolejności treść planu zagospodarowania w dacie wydania decyzji podziałowej. Jak to prawidłowo przyjął rzeczoznawca majątkowy i organy orzekające w dacie wydania decyzji podziałowej dla terenu nieruchomości skarżącego (działki 1) obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r., zgodnie z którym wydzielona w wyniku podziału działka nr 3 położona była w strefie oznaczonej symbolem B11KDX zaś działki 6 i 7 w strefie oznaczonej symbolem B10KDD przeznaczonych pod drogi, ulice i ciągi pieszo-jezdne. Poczynione w tym względzie przez organy orzekające i rzeczoznawcę ustalenia znajdują dodatkowo pełne potwierdzenie w części graficznej tego planu, której kserokopię przedłożył skarżący na rozprawie sądowej. Ustalenia tego skarżący zresztą nie kwestionował. Twierdził jedynie, że z uwagi na pełne uzbrojenie działki nr 1 wydzielenie z niej działek pod drogi nastąpiło z uszczupleniem terenu przeznaczonego pod zabudowę, co powinno skutkować oznaczeniem tych działek jako budowlanych. W świetle treści przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz powołanych wyżej przepisów stanowiska tego nie można jednak podzielić. Oznacza to, że objęte wyceną działki zasadnie zostały potraktowane przy określeniu ich wartości rynkowej jako działki drogowe, a nie działki pod zabudowę mieszkaniową. Skoro jednocześnie na rynku istniały transakcje pozwalające na ustalenie ich wartości jako działek drogowych (czego skarżący również nie zakwestionował) to tak ustaloną ich wartość należało uznać za zgodną z obowiązującym prawem. Z tego też względu skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. W związku z zarzutami skargi należy dodatkowo stwierdzić, że poza rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie pozostaje kwestia czy istotnie organ pierwszej instancji zasugerował skarżącemu dochodzenie swoich roszczeń przed sądem powszechnym i czy w związku z tym może obciążać go odpowiedzialność za poniesione przez skarżącego koszty w postępowaniu cywilnym.