II SA/Gl 181/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją nr [...] o sygn. [...] z dnia [...] r. wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (wydaną w ponownie przeprowadzonym postępowaniu na skutek uchylenia poprzedniej decyzji przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego) nałożono na inwestora Z. Z., obowiązek rozbiórki poddasza budynku warsztatu [...] zlokalizowanego na działce nr ewid. 1, położonego w miejscowości M. przy ul. [...] . W uzasadnieniu podano, że w dniu [...] r., przeprowadzona została kontrola warsztatu [...] realizowanego na działce nr ewid. 1 położonej w M. przy ul. [...] w trakcie której ustalono, że budowa prowadzona jest w sposób istotnie odbiegający od warunków zawartych w decyzji Naczelnika Miasta M. nr [...] z dnia [...] r. Zgodnie z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę zamierzenie budowlane dotyczy parterowego budynku warsztatu [...] całkowicie podpiwniczonego o wymiarach 6,00 m x 20,00 m i wysokości 3,95 – 4,80 m, na działce nr ewid. 2 położonej w M. przy ul. [...] w odległości 50 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce. W trakcie kontroli ustalono, że zrealizowano obiekt w technologii tradycyjnej murowany z pustaków żużlobetonowych, parterowy z poddaszem użytkowym, całkowicie podpiwniczony z dachem jednospadowym w konstrukcji drewnianej pokryty papą o wymiarach 6,08 m x 20,12 m; wysokości 7,47-8,10 m. Obiekt został wykonany ze zmianami w zakresie wysokości i liczby kondygnacji. Podano, że zmiana wysokości obiektu budowlanego 7,47 – 8,10 m (projektowana 3,95 – 4,80 m) stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, wysokości, liczby kondygnacji obiektu budowlanego. Zgodnie z § 6 ust. 5 uchwały Rady Miasta M. nr [...], z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. dopuszcza się lokalizację nieuciążliwych usług i rzemiosła wbudowanych w budynek mieszkalny jako lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku; § 5 ust. 1 pkt 12 definiuje nieuciążliwą usługę jako sposób zagospodarowania, użytkowania i gospodarowania obiektami i terenami, który nie wykracza poza ramy uzyskanych pozwoleń i nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska określonych w przepisach odrębnych, a której ewentualna uciążliwość ogranicza się do terenu działki budowlanej, na której działalność jest prowadzona. W odwołaniu od tej decyzji Z. Z., działając przez pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem kompleksowego zgromadzenia w sprawie materiału dowodowego oraz usunięcia naruszeń prawa poprzez błędne i niezgodne ze stanem faktycznym ustalenia poczynione przez organ I instancji. Decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 77, 80, 107 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 29 ust. 1, 2, 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1, art. 36a ust. 5, art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego, § 6 ust. 5 pkt 2 i § 5 ust. 1 pkt 12 uchwały Rady Miasta M. nr [...], z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M.. W ocenie inwestora zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo materialne i już z tego powodu zasługuje na uchylenie. Organ bowiem dokonując oględzin i ustalając odstępstwa od projektu budowlanego nie zbadał gabarytów poddasza, nie badał prawidłowości wykonanych robót z parametrami planu w odniesieniu do prawa zatwierdzającego ten plan i pozwolenie na budowę lecz do norm prawa budowlanego oraz warunków technicznych obowiązujących przy nowo stawianych budynkach. Zarzut nie stosowania prawa materialnego wstecz jest tutaj w pełni uzasadniony, gdyż budując obiekt powoli małymi środkami przez 33 lata własnym nakładem jako osoba fizyczna nie przedsiębiorca, inwestor stosował prawo, które pozwoliło mu na budowę oraz te normy techniczne, które Naczelnik M. zatwierdził decyzją z [...] r. Budynek wybudowany został w oparciu o przepisy prawa budowlanego z 1974 r. W całości chybione jest, iż inwestor naruszył prawo posadowienia warsztatu jako odstępstwo od projektu, ponieważ obecna uchwała Rady Miasta M. z [...] r. nakazuje inne przeznaczenie obiektu i terenu oraz jego obszaru oddziaływania, skoro inwestor budował obiekt w oparciu o plan zagospodarowania z [...] r. uwzględniony w pozwoleniu na budowę. W ocenie inwestora, zanim organ nakaże rozbiórkę, powinien spróbować innych form decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (postępowanie naprawcze). Organ I instancji poza wstrzymaniem robót nie nałożył na inwestora żadnego zobowiązania celem przeprowadzenia postępowania naprawczego, czym naruszył prawidłową wykładnię stosowania art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, u podstaw której legły z kolei wadliwe ustalenia faktyczne, w których organ nie badał zgodności odstępstw wobec zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie odwołującego zaniechanie podjęcia postępowania naprawczego wprost uzasadnia uchylenie decyzji o rozbiórce w części dotyczącej poddasza, bowiem organ I instancji nie poczynił działań ani ustaleń mających na celu zniwelowanie daleko idącej restrykcji na rzecz możliwie łagodniejszej formy represji względem inwestora. Organ I instancji nie dokonał też ustaleń warunkujących stwierdzenie istotnych odstępstw, wciąż opierając się na błędnych ustaleniach faktycznych z [...] r., a także nie uzasadnił w sensie faktycznym i prawnym dlaczego postępowanie naprawcze jest niemożliwe. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie, uznając je za prawidłowe. Podstawowym celem postępowania opartego o art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Jest oczywiste, że przy budowie przedmiotowego budynku doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta M. z dnia [...] r., udzielającą pozwolenia na budowę budynku warsztatu [...] . Odstąpienie to polegało na wykonaniu poddasza (dodatkowej kondygnacji), którego nie przewidywał zatwierdzony projekt budowlany, a w związku z tym zwiększeniu uległy podstawowe parametry tego budynku, takie jak wysokość i kubatura. Jednocześnie, wobec braku posiadania przez inwestora samodzielnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wobec zmiany w trakcie budowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wdrożenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wiązałoby się ze skutkami bardziej dolegliwymi dla inwestora, niż orzeczony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki samowolnie wykonanych robót (mający na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem nabytym z decyzji o pozwoleniu na budowę). Z powodu śmierci poprzedniego właściciela działki nr 3 i braku uregulowania stanu prawnego tej nieruchomości, postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, napotkałoby na dodatkowe trudności. Nie wchodzi także w grę wydanie nakazu przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego, albowiem przedmiotowy budynek pozostaje w trakcie budowy, przez co nie można mówić o jakimś jego poprzednim stanie. O poprzednim stanie obiektu możne być mowa w sytuacji, gdy samowolne roboty, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1, wykonano już w legalnie istniejącym obiekcie budowlanym. W skardze (z dnia 20 stycznia 2018 r.) na tę decyzję Z. Z., działając przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o uwzględnienie skargi. Kluczowym zarzutem skargi skarżący uczynił zbagatelizowanie naruszeń organu I instancji w zakresie pominięcia postępowania naprawczego z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. To naruszenie prawa materialnego przez organy I i II instancji prowadzi do sytuacji, iż na inwestora nakładana jest najsurowsza sankcja, tj. nakaz rozbiórki części budynku, który inwestor budował połowę swojego życia, przy pominięciu faktu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. zaniechał skierowania do inwestora postanowienia nakładającego na niego obowiązek przedstawienia planów uzupełniających legalizacji poddasza celem zatwierdzenia obecnej kubatury budynku [...] . W ten sposób organ nadzoru budowlanego nie dał nawet inwestorowi szansy na wdrożenie postępowania naprawczego. Natomiast organ II instancji, pominął część zarzutów odwołania inwestora, czym naruszył art. 107 k.p.a. W dalszej części skargi powtórzono argumenty zawarte w ww. odwołaniu. W konkluzji skargi podano zaś, że nie jest zrozumiałe utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego; organ II instancji wpierw w decyzji kasatoryjnej sugeruje organowi I instancji wdrożenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a następnie utrzymując nakaz rozbiórki budynku w części dotyczącej poddasza, na zarzuty inwestora wskazuje, że decyzja organu I instancji jest słuszna, bowiem wdrożenie postępowania naprawczego nie jest celowe. Skarżący podał również iż absurdem jest twierdzenie, iż wdrożenie postępowania naprawczego jest niemożliwe z uwagi na toczące się prace budowlane. Inwestor w [...] r. wstrzymał prace. W odpowiedzi na skargę (z dnia [...] r.) Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podając, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokładnie wyjaśniono motywy działania organu odwoławczego, a w skardze nie wskazano nowych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na organ II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa procesowego i materialnego. Dla rozpatrywanej sprawy trzy okoliczności mają zasadnicze znaczenie: Po pierwsze – fakt wybudowania obiektu w sposób niezgodny z warunkami określonymi w pozwoleniu budowlanym. Według decyzji Naczelnika Miasta M. nr [...] z dnia [...] r. zamierzenie budowlane dotyczyło parterowego budynku warsztatu [...] o wymiarach 6,00 m x 20,00 m i wysokości 3,95 – 4,80 m, usytuowanego w odległości 50 m od budynku mieszkalnego. Natomiast zrealizowano obiekt w technologii parterowy z poddaszem użytkowym o wymiarach 6,08 m x 20,12 m; wysokości 7,47-8,10 m. Po wtóre – do tej samowoli budowlanej, nieukończonej przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, dalej: pr. bud.) zastosowanie znajdują przepisy tej ustawy, co wynika z art. 103 ust. 2, odczytanego a contrario (przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe). Po trzecie – postanowienia planu miejscowego przyjętego [...] r. i obowiązującego do tej pory, wykluczają możliwość doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Stosownie do § 6 ust. 5 tego planu, na terenie oznaczonym symbolami [...] i [...] dopuszcza się: "lokalizację nieuciążliwych usług i rzemiosła wbudowanych w budynek mieszkalny jako lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30 powierzchni całkowitej budynku". Rzeczony warsztat [...] nie jest "wbudowany" w budynek mieszkalny. W tym stanie rzeczy organy, skoro obiekt został zrealizowany na podstawie pozwolenia budowlanego i tym samym nie można było wdrożyć postępowania w trybie art. 48 pr. bud., nadzoru budowlanego były uprawnione do zastosowania trybu naprawczego, zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej, określonego w przepisach art. 50-51 pr. bud. Zważywszy na brak możliwości dorowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (przeszkoda wynikająca z mpzp), PINB miał w zasadzie do wyboru tylko instrumenty wskazane w art. 51 ust. 1 pkt. 1 pr. bud., a ściślej rzecz ujmując orzeczenie rozbiórki w całości bądź w części tego obiektu (roboty zostały wykonane, stąd nie było podstaw do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych, nie wchodziło także w grę doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego). Organ I instancji, działając racjonalnie i zgodnie z prawem, nakazał częściową rozbiórkę zmierzającą do tego, aby doprowadzić do stanu zgodnego z wydanym pozwoleniem budowlanym. W ocenie Sądu, nałożenie na stronę takiego obowiązku pozostaje także zgodne z zasadą proporcjonalności. Nakaz rozbiórki całego obiektu, w sytuacji, w której jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem poprzez rozbiórkę jedynie jego części, byłby oczywiście nieadekwatny. Wobec powyższego nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze, w tym dotyczące błędnego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt. 1 pr. bud., podczas gdy zdaniem skarżącego właściwy był art. 51 ust. 1 pkt. 3. Na marginesie Sąd zauważa, że prezentowana w skardze teza o możliwości zastosowania tego ostatniego przepisu skutkowałaby koniecznością wydania decyzji nakazującej rozbiórkę całego obiektu, a nie tylko jego części. W świetle postanowień panu miejscowego nie byłoby bowiem możliwości zalegalizowania odstępstw od pozwolenia budowlanego, jakie miały miejsce. Nie było także podstaw do zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. , skoro przedmiotem samowoli nie był cały budynek, a jednie jego część, a ściślej rzecz ujmując roboty budowlane wychodzące poza zakres projektu budowlanego, a ponadto roboty te nie zostały zakończone przed 1994 rokiem (a więc przed wejściem wżycie nowej ustawy). Zgodnie z art. 103 ust. 2 pr. bud., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.