II SA/Gl 182/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia do udostępnienia nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] r. orzeczono o: nałożeniu na skarżącego A. M., grzywny w kwocie 2.000,00 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] i [...], ustaleniu opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 zł, wraz z jednoczesnym wezwaniem zobowiązanego do wpłacenia grzywny z pkt 1 i opłaty z pkt 2 w terminie 14 dni od dnia doręczenia ww. postanowienia na wskazany nr rachunku bankowego, wezwaniu zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, tj. udostępnienia nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1 i działki nr 2 k.m. [...] położonej w obrębie K. gm. R. w celu realizacji obowiązku wynikającego z decyzji Naczelnika Gminy R. nr [...] z dnia [...] r. oraz decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. nr [...] z dnia [...] r. polegającego na wykonaniu czynności konserwacyjnych i przeglądowych armatury wchodzącej w skład gazociągu wysokociśnieniowego relacji T. – C., w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, oraz pouczono, że w przypadku niewykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w pkt 3 w stosunku do zobowiązanego nakładane będą kolejne grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, przy czym ich wysokość łączna nie może przekroczyć kwoty 50.000,00 zł, w przypadku nieuiszczenia grzywny wraz z opłatą za dokonanie czynności egzekucyjnej określonej w pkt 1 i pkt 2 w podanym terminie, zostaną one przymusowo ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W uzasadnieniu podniesiono, że pismem z dnia [...] r. uzupełnionym w toku postępowania, "A" S.A. Oddział w S. wystąpił o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego - właściciela nieruchomości, poprzez nałożenie grzywny w celu wyegzekwowania realizacji obowiązku wynikającego z powyższych decyzji. Upomnienie wzywające do wykonania obowiązku doręczono zobowiązanemu w dniu [...] r. Z treści powyższego upomnienia wynika, że obowiązki nie zostały wykonane na skutek braku zgody zobowiązanego jako właściciela terenu na wejście w teren, gdzie znajduje się przedmiotowa aparatura. Do powyższego postanowienia załączony został odpis tytułu wykonawczego wystawiony na zobowiązanego, w którym jako akt normatywny wskazano art. 35, art. 36 i art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jako podstawę prawną obowiązku wskazano decyzje jak wyżej, a jako treść obowiązku: udostępnienie nieruchomości oznaczonej numerami ewidencyjnym działek 1 i 2, celem wykonania czynności konserwacyjnych i przeglądowych armatury wchodzącej w skład gazociągu wysokociśnieniowego relacji T. - C. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 9 i art. 77 ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), poprzez niedopełnienie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając przedmiotowe postanowienie. Ponadto podniósł, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego wymienionych w art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Następnie zobowiązany zarzucił naruszenie art. 29 § 1 i art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające na uznaniu, że istnieje konieczność przymuszenia do wykonania nakazanego obowiązku, podczas gdy nie wyjaśniono wystarczająco, czy obowiązek taki w ogóle istnieje. W związku z powyższym zobowiązany wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a ponadto o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia przedmiotowego zażalenia. Jednakże zaskarżonym postanowieniem Kolegium zażalenia nie uwzględniono. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1314), egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. W myśl art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a., organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowe oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne. W myśl art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Ponadto zgodnie z art. 26 § 4 u.p.e.a, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, to przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Z art. 120 § 1 u.p.e.a. wynika, że grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. W myśl art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Jak wynika z § 2 powyższego przepisu, górna granica grzywny wynosi 10.000,00 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Z kolei z § 3 powyższego przepisy wynika, że grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000,00 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej 200.000,00 zł. Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, a w myśl art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zgodnie z art. 64a § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, których wysokość określona jest w punktach 1-7 tego przepisu. Za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia opłata wynosi 10% kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy Kolegium stwierdziło, iż zażalenie zobowiązanego nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem organu odwoławczego, zarzuty i zażalenie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.) oraz zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 in fine) u.p.e.a. stanowią odrębne i niekonkurujące ze sobą środki zaskarżenia. Podstawy zarzutów określa art. 33 § 1 u.p.e.a. i mogą nimi być: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku (pkt 1); odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej (pkt 2); określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 (pkt 3); błąd co do osoby zobowiązanego (pkt 4); niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5); niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego (pkt 6); brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 (pkt 7); zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (pkt 8); prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny (pkt 9); niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy (pkt 10). Jak wynika z treści powyższego przepisu, zarzuty dotyczą istoty postępowania egzekucyjnego, a od ich zasadności zależy to, czy postępowanie egzekucyjne w ogóle może się dalej toczyć, a zatem, czy w ogóle istnieje możliwość zastosowania jakiegokolwiek środka egzekucyjnego. Natomiast zażalenie na postanowienie o zastosowaniu konkretnego środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, może kwestionować inne okoliczności tj. procedurę poprzedzającą nałożenie przedmiotowej grzywny np. brak wcześniejszego wystawienia tytułu wykonawczego, brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia, przyjęcie niewłaściwej wysokości grzywny czy też zastosowanie tego środka w sytuacji, gdy inny byłby dla zobowiązanego mniej dolegliwy. Zażalenie, o którym mowa wart. 122 § 3 u.p.e.a. może więc podnosić kwestie dopuszczalności i prawidłowości skorzystania przez organ z takiego a nie innego środka egzekucyjnego. Przedmioty obu postępowań są zatem różne, a organ rozstrzygając w każdym z nich związany jest takim, wynikającym u.p.e.a., przedmiotem. Kolegium podkreśliło, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, o którym mowa w art. 122 u.p.e.a. nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem. Alternatywne ujęcie środków prawnych: zarzutów oraz grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. Nie wniesienie przez zobowiązanego zarzutów do doręczonego tytułu wykonawczego, pozbawia możliwości ich podnoszenia w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego. Zdaniem organu, z treści zażalenia wynika, że intencją zobowiązanego nie było kwestionowanie postanowienia, lecz samej egzekucji, co do jej zasadności. Wybrany przez zobowiązanego środek prawny były więc oczywiście bezzasadny, bowiem Kolegium w postanowieniu zapadłym w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny nie mogło rozstrzygać o zasadności wszczęcia egzekucji. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie Starosta realizując tryb nakładania grzywny oraz określając wysokość grzywny nie dopuścił się uchybień. Organ stwierdził, że postanowienie organu I instancji jest prawidłowe, tzn. zawiera wymagane wart. 122 § 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.e.a. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będą nakładane kolejne grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, w łącznej wysokości nie przekraczającej kwoty 50.000,00 zł. Podkreślono, że celem zastosowania wobec zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia nie jest uzyskanie kwoty, na którą ta grzywna opiewa, ale doprowadzenie do wykonania obowiązku niepieniężnego. Z uwagi na regulacje zawarte w art. 125 i 126 u.p.e.a., zobowiązany może się uwolnić od płacenia grzywny poprzez wykonanie obowiązku. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wadliwości postępowania Kolegium wyjaśniło, że zasady ogólne postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym stosowane są odpowiednio, tj. z uwzględnieniem zasad postępowania egzekucyjnego. Z tych względów Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. W skardze do sądu administracyjnego skarżący jako zobowiązany zarzucił naruszenie: 1) art. 65 § 1 kpa, 2) art. 6-11, art. 75 § 1, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 kpa, 3) art. 12 kpa. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Kolegium i umorzenie postępowania ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto, skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący ponownie zarzucił nieistnienie obowiązku i wady tytułu wykonawczego. Podniósł, że Kolegium nie dostrzegło, że tytuł wykonawczy został mu doręczony łącznie z postanowieniem o nałożeniu grzywny, które zawierało pouczenie o zażaleniu. Stąd też w jednym piśmie zawarł zarzuty z art. 33 § 1 u.p.e.a. oraz zarzuty w przedmiocie wymierzenia grzywny. Obowiązkiem organu było zatem rozdzielenie tych zarzutów i w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty, przed zażaleniem. Ponadto, Kolegium nie odniosło się do sposobu ustalenia i wysokości wymierzonej grzywny. W kolejnym piśmie skarżący powołując się na dołączony wydruk księgi wieczystej, zakwestionował istnienie obowiązku i bezprawne korzystanie z jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Prawidłowo Kolegium wskazało na różne tryby prawne w zakresie wnoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oraz zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zobowiązany może skorzystać z obu środków prawnych, bądź też dokonać wyboru jednego z nich. W niniejszej sprawie skarżący wyraźnie podał, że jego pismo stanowi zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. Domagał się też jego uchybienia. Stąd też zasadnie organ egzekucyjny przekazał pismo skarżącego organowi wyższego stopnia jako właściwemu do rozpoznania zażalenia. Poza ramami niniejszej sprawy musi zaś pozostać kwestia, czy skarżący w jednym piśmie wniósł równocześnie zarzuty w trybie art. 33 u.p.e.a. Do ich rozpatrzenia właściwy jest bowiem organ egzekucyjny. Brak podstawy prawnej do przyjęcia, że w pierwszym rzędzie rozpatrzeniu podlegają zarzuty, a dopiero po wydaniu postanowienia organu egzekucyjnego, organ odwoławczy winien rozpoznać zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. Wszak od postanowienia o nieuwzględnieniu zarzutów również przysługuje zażalenie, oba środki są zatem odrębne, a do ich rozpoznania właściwe są różne organy. Po wniesieniu zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny Kolegium było zobligowane do rozpoznania środka zaskarżenia, gdyż brak podstawy prawnej do wstrzymania się od jego rozpoznania, czy też zawieszenia postanowienia zażaleniowego. Zatem nawet podzielając pogląd, że skarżący w jednym piśmie wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, brak podstaw do kwestionowania zaskarżonego postanowienia jako wydanego przedwcześnie. Skarżącemu przysługuje bowiem ochrona prawna w drodze skargi na bezczynność organu egzekucyjnego w rozpoznaniu zarzutów – po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia. Sprawa ta nie ma jednak żadnego wpływu na wynik niniejszego postępowania z uwagi na rozłączność obu środków, na co trafnie wskazało Kolegium w motywach zaskarżonego postanowienia. Stanowisko Kolegium w tym względzie sąd administracyjny w pełni podzielił. Prawa zobowiązanego określa bowiem art. 122 § 3 u.p.e.a. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 65 § 1 kpa. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w niniejszym postępowaniu nie mają też zastosowania ogólne reguły procedury, określone w art. 6-12, 75 § 1, 77 § 1 i 80 kpa. Nakładając grzywnę w celu przymuszenia, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co jednoznacznie wynika z treści art. 29 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z art. 26 § 1 tej ustawy, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wzory tytułów wykonawczych w egzekucji administracyjnej określa rozp. Min. Finansów z dnia 8 sierpnia 2016 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 850). W niniejszej sprawie ma zastosowanie wzór, określony w zał. nr 2. Zatem w tytule wykonawczym należało zawrzeć jedynie pouczenie o prawie wniesienia zarzutów na podstawie art. 33 u.p.e.a. Ustalony wzór nie zawiera pouczenia o treści tego przepisu, a zatem nie wymienia podstaw prawnych zarzutów. Zasady prowadzenia postępowania egzekucyjnego wymagają dołączenia przez wierzyciela do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia (art. 27 § 2 u.p.e.a.). Grzywna w celu przymuszenia stanowi środek egzekucyjny, zaś przesłanki jej nałożenia reguluje art. 119 § 1 ustawy, który to przepis zacytował organ odwoławczy. Zastosowanie środka egzekucyjnego nie jest dopuszczalne jeżeli egzekwowany obowiązek został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Tego rodzaju okoliczności nie występują w niniejszej sprawie. Skarżący kwestionuje istnienie obowiązku określonego w tytule wykonawczym, powołując się na treść księgi wieczystej. Jednak nie oznacza to ani wykonania, ani bezprzedmiotowości obowiązku. Spór dotyczy bowiem istnienia samego obowiązku, co może być przedmiotem zarzutów. Organ egzekucyjny nakładając grzywnę w celu przymuszenia, zobligowany jest zaś do doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nałożeniu grzywny (art. 122 § 1 ustawy). Wymogi postanowienia o nałożeniu grzywny reguluje § 2 tego przepisu, który zacytował organ odwoławczy. W niniejszej sprawie postanowienie o nałożeniu grzywny spełnia wszelkie wymogi ustawowe. Faktem jest jednak, że organy obu instancji jedynie przywołały treść art. 121 ustawy, który to przepis reguluje wysokość samej grzywny. Nie budzi wątpliwości fakt, że grzywna w wysokości 2.000 zł, nie przekracza górnej wysokości 10.000 zł z § 2 tego przepisu, przy czym jest to pierwsza grzywna. Organy obu instancji objaśniły zatem przesłanki co do sposobu ustalenia grzywny. Jednakże z uchybieniem z art. 107 § 3 kpa, organy nie uzasadniły wysokości nałożonej grzywny. Jednak zdaniem składu orzekającego, uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Należy mieć bowiem na uwadze fakt, że skarżący w zażaleniu na postanowienie organu I instancji nie kwestionował wysokości grzywny. Nie jest to bowiem istotą sporu. Dla określenia wysokości grzywny nie ma też znaczenia sytuacja majątkowa i osobista zobowiązanego. Określenie wysokości grzywny należy do uznania administracyjnego. Środek ten musi doprowadzić do wykonania obowiązku. W niniejszej sprawie górna wysokość grzywny wynosi 10.000 zł. Należy też mieć na uwadze wagę sprawy. Zwłoka w wykonaniu obowiązku może doprowadzić do dotkliwych skutków. Stąd też sąd administracyjny nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdy idzie o wysokość nałożonej grzywny. W tym wypadku uchybienie wymogom z art. 107 § 3 kpa należy uznać za nieistotne. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani uchybienia regułom procedury w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 tej ustawy.