II SA/Gl 1829/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. w C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 1 września 2023 r. nr IFXIV.7840.6.15.2022 w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych oddala skargę. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 16 lutego 2023 r., działając m.in. na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; obecnie t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682), po rozpatrzeniu wniosku obecnie skarżącej R. sp. z o.o. z siedzibą w C., wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamierzenia inwestycyjnego określonego jako: "Budowa tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w postaci obiektu kontenerowego (bazy kontenerowo-socjalnej), złożonego z 4 kontenerów o szer. 2438 mm, dł. 6058 mm i wysokości 2850 mm każdy (zgodnie z ofertą handlową, zawierającą specyfikacją w/w kontenerów). Budowa polegać będzie na posadowieniu w/w prefabrykowanych kontenerów na 12 kostkach fundamentowych, połączeniu ze sobą dłuższymi ścianami i podłączeniem do przyłączy sieci elektrycznej i sieci kanalizacyjnej, znajdujących się na działce. Obiekt kontenerowy będzie jednokondygnacyjny, o płaskim dachu, łącznej powierzchni 59,07 m kw. i wymiarach: szer. 9752 mm, dł. 6058 mm i wysokości 2850 mm. Obiekt kontenerowy będzie usytuowany w odległości 1,5 m od granicy - płotu oddzielającego działkę od chodnika i drogi i 1,5 m od granicy - płotu oddzielającego działkę o nr 1, nie mniej niż 10 m od granicy z działką 2 i nie mniej niż 60 m od granicy z działką 3 (zgodnie ze szkicem na mapie). Obiekt kontenerowy będzie posiadał 3 okna od strony drogi i 2 okna od strony działki nr 2 a także 3 drzwi od strony działki nr 4 (z tyłu budynku patrząc od drogi) 3 wejścia. Elewacja wykonana ze stali, elewacja będzie koloru srebrnego/białego z obramowaniem antracytowym." W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że postanowieniem z dnia 9 grudnia 2021 r. zobowiązał skarżącą do złożenia wyjaśnień, w tym także przedłożenia stosownych dokumentów. Zaznaczył, że zwrócił w nim uwagę na konieczność zastosowania się do wytycznych oraz nakazów zawartych w uchwale Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. dla terenu obejmującego dzielnicę [...] (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia [...] r., Nr [...], poz. [...]), zwanej dalej m.p.z.p., tj.: zakazu stosowania jako materiałów elewacyjnych wszelkiego rodzaju listew plastikowych oraz blach (§ 13 pkt 2 lit. c); nakazu dostosowania lokalizacji i architektury i nowej zabudowy do historycznej kompozycji urbanistycznej w zakresie skali, gabarytów brył, linii zabudowy (§ 13 pkt 1 lit. b); nakazu stosowania jasnej kolorystyki ścian tynkowanych oraz ciemnych dachów w kolorach: brązu, czerwieni, grafitu (§ 13 pkt 1 lit. c); wytycznych dotyczących zapewnienia ochrony przed hałasem (§ 8 pkt 4). Organ I instancji w wyniku dokonanej analizy, przedłożonych przez stronę skarżącą dokumentów stanowiących uzupełnienie wniosku, stwierdził, że nie wyczerpują one w pełni treści postanowienia. Zaznaczył, że brak jest jednoznacznego określenia, dla jakiego rodzaju usługi "obiekt kontenerowy" ("baza kontenerowo-socjalna") będzie zapleczem socjalnym, co uniemożliwia sprawdzenie, czy tego rodzaju działalność jest dopuszczona w § 43 m.p.z.p. Stwierdził, że strona skarżąca nie załączyła mapy lub szkicu z oznaczeniem odległości kontenerów od granic działki, a dokonane oznaczenie opisowe w tym zakresie nie jest wystarczające. Nie załączono również wyliczenia wskaźników, o których mowa w punkcie 4.2.b) postanowienia. Z kolei załączona "oferta handlowa" określa, że ściany kontenera są wykonane z płyty warstwowej z rdzeniem styropianowym, a "elewacja zewnętrzna" to blacha w kolorze srebrnym. Strona skarżąca nie wykazała dostosowania nowej zabudowy do historycznej kompozycji urbanistycznej w zakresie skali, gabarytów brył, linii zabudowy. Natomiast w zakresie ochrony przed hałasem stwierdziła, że "obiekt kontenerowy nie będzie generował hałasu poza dźwiękami wydawanymi w związku z jego zwykłym użytkowaniem przez osoby w nim przebywające". Sformułowanie takie, w ocenie organu I instancji, nie zawiera zatem żadnej informacji dotyczącej poziomu hałasu generowanego przez podstawowy rodzaj działalności (usługi), która miałaby być prowadzona na przedmiotowym terenie. Po rozpoznaniu wniesionego przez skarżącą odwołania, Wojewoda Śląski zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaakcentował, że z załączonej do uzupełnienia zgłoszenia "oferty handlowej" wynika, że ściany przedmiotowego kontenera będą wykonane z płyty warstwowej z rdzeniem styropianowym o grubości 100 mm, a elewacja zewnętrzna to blacha w kolorze srebrnym. Zaznaczył również, że działka inwestycyjna, na której ma zostać postawiony obiekt tymczasowy, położona jest na terenie objętym m.p.z.p., w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem 6MNU - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, o niskiej intensywności zabudowy. Z rysunku m.p.z.p. wynika, że przedmiotowa działka znajduje się w granicach strefy ochrony konserwatorskiej, dla której ustalono zakaz stosowania jako materiałów elewacyjnych wszelkiego rodzaju listew plastikowych oraz blach. Stąd też w ocenie Wojewody, należało utrzymać w mocy decyzje organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego w zw. z § 13 ust. 2 lit. c) m.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że obiekt kontenerowy nie spełnia wymogów określonych w m.p.z.p. i błędne stwierdzenie, że zasadne było zgłoszenie sprzeciwu; - art 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji, podczas gdy zachodziły podstawy do jej uchylenia; - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 oraz art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie przez organ zasady prawdy obiektywnej i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz niedostateczne rozważenie i nieuwzględnienie istotnych dla sprawy okoliczności i dowodów, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony skarżącej, tj. poprzez poprzestanie na ustaleniach dokonanych przez organ I instancji, które zawierają istotne błędy w ustaleniach stanu faktycznego niniejszej sprawy, co spowodowało błędne przyjęcie, że obiekt kontenerowy nie spełnia wymogów określonych w m.p.z.p., podczas gdy warunki te zostały przez obiekt spełnione. Wobec tak postawionych zarzutów, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że wbrew błędnym twierdzeniom organów obu instancji, nie występują i nie mają zastosowania przepisy określające ograniczenia w zakresie rodzaju elewacji i wymogi dostosowania obiektu do historycznej kompozycji urbanistycznej, określone w m.p.z.p. Stwierdziła też, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących uzupełnienia zgłoszenia poprzez przedstawienie wyliczeń wskaźników. Organ bezpodstawnie zatem przeniósł ten obowiązek na stronę skarżącą. Tymczasem obowiązek zawarcia w zgłoszeniu wskaźników: powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznej czynnej i intensywności zabudowy, nie wynika z przepisów prawa. Organ administracji publicznej mógł jedynie zobowiązać stronę skarżącą do wskazania danych umożliwiających wyliczenie tych wskaźników, jasno wskazując jakie moją to być dane co też strona skarżąca uczyniła. Zaznaczyła również, że w toku postępowania wskazała również, że "plac, na którym zostanie wybudowany obiekt kontenerowy jest utwardzony kamieniem (tłuczniem) i posiada około 70 miejsc parkingowych", co umożliwiło organowi ocenić, czy została zapewniona odpowiednia liczba miejsc postojowych. Jednocześnie organ mógł również z łatwością ustalić, że w związku z faktem, że obiekt zostanie posadowiony na już utwardzonym terenie, to powierzchnia biologiczna czynna działki nie ulegnie zmianie. Jeżeli organ uznałby jednak za niezbędne i tak wyliczenie powierzchni biologicznej czynnej dla całej działki, to powinien zobowiązać stronę skarżącą do wskazania konkretnych danych, czego nie zrobił. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a. W świetle tak przeprowadzonej kontroli stwierdzić przyjdzie, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji organu I instancji stanowił przepis art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Z kolei organ odwoławczy powołał się na przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, na mocy którego organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Wskazać też należy, że § 13 pkt 2 lit. c) m.p.z.p. stanowi, iż w celu ochrony historycznego centrum dzielnicy [...] z częściowo zachowanym dawnym układem przestrzennym z pojedynczymi budynkami o wartości historycznej, wyznacza się strefę ochrony konserwatorskiej, której granicę wskazano na rysunku planu, i ustala się zakaz stosowania jako materiałów elewacyjnych wszelkiego rodzaju listew plastikowych oraz blach. Z akt sprawy wynika, że zamiarem strony skarżącej było postawienie na działce o nr ewid. 4 (obręb [...]) obiektu tymczasowego w postaci obiektu kontenerowego o elewacji zewnętrznej wykonanej z blachy w kolorze srebrnym, który to obiekt miał służyć prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej. Zgodnie z poczynionymi ustaleniami, nieruchomość ta znajduje się w granicach strefy ochrony konserwatorskiej i jest objęta ustaleniami m.p.z.p. Poza sporem pozostaje, że będący przedmiotem zgłoszenia obiekt podlegał takiemu zgłoszeniu wobec treści art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, a organ administracji publicznej winien był zgłosić sprzeciw w przewidzianych przepisami prawa wypadkach. Z możliwości takiej skorzystał organ I instancji. W ocenie Sądu przywołał jednak błędną podstawę prawną, bowiem w sytuacji, w której istnieje niezgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zastosowanie znajdzie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, a nie art. 30 ust. 5c tej ustawy. Zawarte w normach procesowych zasady ogólne postępowania administracyjnego nakazują, aby organ administracji publicznej rozpoznający sprawę - i w efekcie wydający decyzję - działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a w toku postępowania stał na straży praworządności i podejmował wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak też wyjaśniał stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Powinien również mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania. Przywołane zasady na mocy art. 140 k.p.a., znajdują też odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem I instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem II instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 136, art. 138 i art. 140 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Wniesienie odwołania powoduje więc w myśl powyższego, przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy na organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. W konsekwencji tego, organ odwoławczy kierując się powyżej opisanymi zasadami, wydał decyzję, w oparciu o odpowiedni przepis prawa materialnego, inny niż ten powołany przez organ I instancji, wraz ze stosownym jej uzasadnieniem, eksponując niezgodność planowanej inwestycji z m.p.z.p. Wojewoda w swych rozważaniach skupił się zatem wyłącznie na tej kwestii. Stąd też dalsza argumentacja odwołania pozostawała bez wpływu na wynik sprawy. Dotyczy to także stanowiska przedstawionego w skardze. Zaakcentować nadto należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się specyfikacja obiektu, z której jednoznacznie wynika jak obiekt ten miałby wyglądać i z jakich materiałów miałby powstać, co w ocenie Sądu stanowi kluczową kwestię dla uzasadnienia zgłoszonego sprzeciwu. Tym samym, wobec powyższych rozważań, stwierdzić przyjdzie, że nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w zarzutach skargi, tj. art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 7, art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.