II SA/Gl 183/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2016 r. sprawy ze skargi B. L. i G. L. na decyzję[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. I. S. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (zwanego dalej PINB) z prośbą o sprawdzenie legalności wykonanych robót budowlanych na terenie działki nr 1 zlokalizowanej w J., przy ul. [...], polegających na budowie budynku jednorodzinnego, ulokowania bramy wjazdowej, utwardzenia terenu w postaci wykonanego wjazdu i podjazdu za pomocą kostki brukowej i zagospodarowania terenu. Pismem z dna [...] r. PINB zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy ogrodzenia wraz z bramą wjazdową na działce nr 1, zgodności usytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1, legalności budowy budynku gospodarczego i altany na działce nr 2 położonej przy ul. [...] w J. stanowiącej własność obecnie skarżących B. i G. L.. W ramach prowadzonego postępowania PINB wydał decyzję z dnia [...] r., umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w powyższej sprawie. Odwołanie od tej decyzji wniosła I. S.. Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej [...]WINB), uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu wskazał, że budowa altany została zrealizowana na podstawie zgłoszenia przyjętego pismem Prezydenta Miasta J. z dnia [...]r., jednakże organ odwoławczy powziął wątpliwości co do prawidłowości przyjęcia zgłoszenia zamiaru budowy tego obiektu budowlanego, z uwagi na wątpliwości co do zgodność jego usytuowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez skarżących, który wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt: II SA/G1 149/15, oddalił skargę. W dniu [...] r. PINB przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ustalił, iż wybudowana została altana z grillem, w rzucie poziomym w kształcie koła o średnicy około 5,33 m, w konstrukcji drewnianej, dach kryty trzciną, podłoga drewniana. Altana wyposażona w instalację elektryczną służy celom gospodarczym i rekreacyjnym. Pismem z dnia [...] r. PINB zawiadomił strony na podstawie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu zajęcia stanowiska przez Gminę Miasta J. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu J. w J.. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła I. S.. Postanowieniem z dnia [...] r. [...]WINB uchylił zaskarżone postanowienie. Pismem z dnia [...] r. PINB zawiadomił strony na podstawie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Następnie decyzją z dnia [...] r. nakazał skarżącym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego rozbiórkę altany z grillem ogrodowym na działce nr 2 przy ul. [...] w J.. Odwołanie od ww. decyzji do [...]WINB wnieśli skarżący domagając się jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania w sprawie, ewentualnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, zinterpretowania wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony. Nadto zarzucono wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 8 i 9 k.p.a. polegającym na niewłaściwym zastosowaniu, tj. przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do organu administracji publicznej oraz przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem zasady udzielania informacji. Dalej zarzucono naruszenie art. 10 § 1 w związku z art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez stronę (pozbawioną w istocie prawa do czynnego udziału w postępowaniu) co do treści tych ustaleń oraz poprzedzających je dowodów, w ogóle nie mogą być uznane za udowodnione i nie mogą stanowić podstawy faktycznej wydania decyzji. W odwołaniu wskazano, iż decyzja o nakazie rozbiórki obiektu jest przedwczesna bowiem Rada Miejska w J. jest w trakcie wdrażania nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym usytuowanie altany nie będzie naruszało ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, [...]WINB utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając stanowisko zawarte w jej uzasadnieniu. Organ odwoławczy uznał, iż zgłoszenie przyjęte pismem Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. przyjęte zostało nieprawidłowo, z uwagi na niezgodność usytuowania altany z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa altana jest zlokalizowana na działce nr 2, która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r., nr [...] oznaczona jest jako działka o symbolu: RP tj. tereny upraw rolnych. Zgodnie z rozdziałem 2 § 9 ust. 12 ww. planu zagospodarowania przestrzennego: wyznacza się oznaczone na rysunku planu symbolem RP - "Tereny upraw rolnych" - strefa produkcji rolnej z dopuszczeniem zabudowy związanej z produkcją rolną wzdłuż istniejących dróg dojazdowych. Przy realizacji zabudowy obowiązuje zachowanie warunków technicznych zapobiegających degradacji środowiska, (nieuciążliwe czynniki grzejne), z dopuszczeniem lokalnych ujęć wody, indywidualnych zbiorników i oczyszczalni ścieków, wymagane uzgodnienia w zakresie sanitarnym i ekologicznym odnośnie rodzaju produkcji i sposobu zagospodarowania terenu. Adaptacja istniejącej zabudowy z możliwością modernizacji. Zdaniem organu odwoławczego na gruncie przedmiotowej sprawy dokonano zgłoszenia altany z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, a co za tym idzie, wystąpiły podstawy do prowadzenia postępowania naprawczego, uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego. Przedmiotowa altana, zlokalizowanym jest na terenie nieruchomości, na której zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego brak jest możliwości realizowania tego typu obiektu budowlanego, a zatem nie ma możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z przepisami, tym samym należało na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nakazać rozbiórkę tegoż obiektu. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w postępowaniu legalizacyjnym podstawę oceny zgodności wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. z daty przeprowadzenia postępowania naprawczego. W konsekwencji postulat skarżących, że planowana zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna mieć istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania naprawczego, uznać należało za chybiony. Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem zdarzeniem przyszłym i niepewnym, zaś przewlekanie przez organy nadzoru budowlanego postępowania do czasu ewentualnej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiłoby czasową legalizację samowoli budowlanej oraz naruszenia zasady szybkości określonej w art. 12 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż do zgłoszenia altany z grillem ogrodowym doszło z naruszeniem tego przepisu, co w konsekwencji spowodowało wszczęcie postępowania naprawczego, pomimo iż organ uznał, że zgłoszenie zostało przyjęte w sposób nieprawidłowy, co stanowi błąd w ustaleniach faktycznych. Dalej zarzucono naruszenie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49b ust 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię oraz naruszenie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu i ustalenie, iż przedmiotowy przypadek spełnia przesłanki zawarte w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ustawy, czego skutkiem było wydanie decyzji o rozbiórce budynku gospodarczego. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że obecny stan trzeba doprowadzić do stanu zgodnego z prawem ze względu na to, iż altana z grillem ogrodowym została wybudowana bez wymaganego zgłoszenia i spełnienia przesłanki z art. 48 lub 49b Prawa budowlanego, pomimo iż takie zgłoszenie zostało przyjęte pismem Prezydenta Miasta J.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 21 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał zarzuty i twierdzenia zawarte w skardze oraz poinformował o zmianie właściciela działki nr 3, a mianowicie w miejsce dotychczasowego właściciela M. S. wstąpił S. K.. Jednocześnie wniósł o odroczenie rozprawy celem zawiadomienia nowego właściciela. Pełnomocnik uczestniczki postępowania wniósł o oddalenie skargi przychylając się do stanowiska organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy przeprowadziły w sposób dokładny postępowanie, zgromadziły wyczerpujący materiał dowodowy, w świetle którego ustaliły stan faktyczny. Bezspornym w sprawie pozostaje fakt wybudowania obiektu budowlanego stanowiącego altanę z grillem ogrodowym na działce nr 2 przy ul. [...] w J.. Bezsporne jest również to, że przedmiotowy budynek nie mieści się w katalogu obiektów budowlanych, wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego, zwolnionych od wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też wymogu dokonania zgłoszenia do organu administracji architektoniczno – budowlanej, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego. W konsekwencji zdaniem Sądu słusznie organy uznały, że na gruncie przedmiotowej sprawy należało zbadać przesłanki umożliwiające legalizację obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu wykazała, iż odpowiada ona prawu. Nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych ani przepisów postępowania. Decyzja organu pierwszej instancji, jak i utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja, wydane zostały w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.). Przepisy art. 51 dotyczą trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego (naprawczego). Jeżeli samowolnie wykonane roboty budowlane nie mogą zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ jest zobowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę lub przywrócenie do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie w sprawie. Jeżeli natomiast organ w wyniku postępowania stwierdzi możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, wówczas zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2, na podstawie którego organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie w tym zakresie kończy decyzja wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, stwierdzająca wykonanie obowiązku lub w przypadku jego niewykonania - nakazująca rozbiórkę lub przywrócenie do stanu poprzedniego. W niniejszej sprawie budowa altany została zrealizowana na podstawie zgłoszenia przyjętego pismem Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. Jak wykazały jednak w trakcie prowadzonego postępowania organy obu instancji zgłoszenie to zostało przyjęte nieprawidłowo. Przedmiotowa altana zlokalizowana na działce nr 2 położonej przy ul. [...] w J., która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 98, poz. 3101), oznaczona jest jako działka o symbolu: RP tj. tereny upraw rolnych. Zgodnie natomiast z rozdziałem 2 § 9 ust. 12 ww. planu zagospodarowania przestrzennego: wyznacza się oznaczone na rysunku planu symbolem RP - "Tereny upraw rolnych" - strefa produkcji rolnej z dopuszczeniem zabudowy związanej z produkcją rolną wzdłuż istniejących dróg dojazdowych. Przy realizacji zabudowy obowiązuje zachowanie warunków technicznych zapobiegających degradacji środowiska, (nieuciążliwe czynniki grzejne), z dopuszczeniem lokalnych ujęć wody, indywidualnych zbiorników i oczyszczalni ścieków, wymagane uzgodnienia w zakresie sanitarnym i ekologicznym odnośnie rodzaju produkcji i sposobu zagospodarowania terenu. Zdaniem organu odwoławczego na gruncie przedmiotowej sprawy dokonano zgłoszenia altany z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Zasadnie zatem w ocenie Sądu organ zastosował przepisy art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 cytowanej ustawy w sytuacji gdy roboty budowlane wykonane zostały w sposób określony w art. 50 ust. 1, czyli w przypadku innym niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 28 ustawy roboty budowlane rozpocząć można jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od tej zasady wyjątki określone zostały art. 29 - 31. Ustawa określa wyraźnie roboty budowlane, których rozpoczęcie jest uzależnione od zgłoszenia właściwemu organowi. Oznacza to, że na rozpoczęcie takich robót wystarczy jedynie zgłoszenie wykonywania prac. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 wykonanie robót budowlanych, polegających na budowie wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi. Poza sporem pozostaje fakt, że inwestor w tej sprawie dokonał zgłoszenia robót budowlanych, a organ nie wniósł sprzeciwu, mimo, że ich wykonanie naruszały przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji Sąd podziela pogląd prezentowany przez organy obydwu instancji, że postępowanie naprawcze winno być prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie wskazany wyżej tryb postępowania potwierdza kwalifikacja wykonanych robót oraz uwzględnienie dokonanego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Z tego też powodu organy prowadząc postępowanie w pierwszej kolejności zbadały możliwość legalizacji wykonanych robot budowlanych. Jednak ustalenie, iż lokalizacja przedmiotowego obiektu w jednostce określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczonej symbolem: RP, tj. tereny upraw rolnych, gdzie obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy innej niż związanej z produkcją rolną, nie pozwoliła na legalizowanie tego stanu. Stąd też wobec nie dającej się usunąć niezgodności z przepisami prawa, w tym przypadku prawa miejscowego – obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego postępowanie musiało być zakończone obligatoryjną rozbiórką, czyli decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Prowadzone bowiem postępowanie legalizacyjne nie mogło doprowadzić do zalegalizowania przedmiotowego obiektu. W tym miejscu Sąd zauważa, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w postępowaniu legalizacyjnym podstawę oceny zgodności wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. z daty przeprowadzenia postępowania naprawczego. Jak wynika bowiem z uzasadnienia uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (dostępnej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl), celem wprowadzenia przesłanki zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do legalizacji samowoli budowlanej, było zapewnienie ochrony dobra publicznego, jakim jest ład przestrzenny i architektoniczny. Generalną zasadą jest, iż przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli budowlanej, to jest w dacie orzekania przez organ administracji. Tym samym skoro przedmiotowy obiekt niezgodny jest z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to przyjąć należy, że organy nadzoru budowlanego zasadnie wydały decyzję nakazującą rozbiórkę tego obiektu. W konsekwencji należy stwierdzić, iż orzekające w sprawie organy wydając zaskarżone decyzje prawidłowo dokonały oceny stanu faktycznego, właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego i nie naruszyły przepisów postępowania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), oddalił skargę. Odnosząc się jeszcze do wniosku pełnomocnika skarżących o odroczenie rozprawy z powodu zmiany właściciela działki nr 3, stwierdzić przyjdzie, że nie zasługiwał on na uwzględnienie. Pełnomocnik wskazał bowiem, że to on sam stał się właścicielem tej działki w miejsce M. S.. W tej sytuacji twierdzenie, że nowy właściciel winien być zawiadomiony o toczącym się postępowaniu nie znajduje żadnego uzasadnienia. Z akt sprawy wynika, że S. K. brał udział w postępowaniu administracyjnym co najmniej od dnia [...]r. (vide: protokół kontroli z dnia [...] r.), a następnie w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym – od początku. Co prawda występował w tych postępowaniach w charakterze pełnomocnika inwestorów, a następnie skarżących, jednakże nie zmienia to w niczym faktu, że wiedział o wszystkich czynnościach procesowych, w tym również o terminie rozprawy, w której uczestniczył osobiście. Nie wnosił przy tym na żadnym etapie postępowania o dopuszczenie go do udziału w charakterze uczestnika.