II SA/Gl 1831/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 25 października 2022 r. nr SKO IV/424/397/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 25 października 2022 r. znak: SKO IV/424/397/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. (dalej: "organ pierwszej instancji") z dnia 15 marca 2022 r. numer [...] odmawiającą przyznania A.A. (dalej: "skarżący") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia 15 marca 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 1-3, art. 17, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 390; dalej "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie zostały spełnione dwie przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Po pierwsze niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia pozostaje bez związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Skarżący jest osobą długotrwale bezrobotną, nie podejmuje zatrudnienia ze względu na swój stan zdrowia tj. schorzenia kardiologiczne, neurologiczne, nadciśnienie tętnicze i problemy z kręgosłupem. Natomiast wymiar sprawowanej nad matką opieki nie uniemożliwia skarżącemu podjęcia pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze. W ocenie organu pierwszej instancji czynności podejmowane przez skarżącego (robienie zakupów, przygotowanie posiłków, pomoc w utrzymaniu czynności, podawanie leków) nie wykraczają poza czynności dnia codziennego, które powinny podejmować dzieci na rzecz rodzica. Po drugie organ pierwszej instancji wskazał, iż niepełnosprawność matki skarżącego powstała od 67 roku życia, a tym samym nie została spełniona przesłanka udzielenia świadczenia z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Do wniosku skarżący nie dołączył wcześniejszych orzeczeń o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, które by poświadczały inną datę powstania niepełnosprawności matki. Skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji, domagając się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia. Skarżący zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.; dalej "Konstytucja"). Decyzji zarzucono także naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaną przez niego opieką nad matką, a także, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie uniemożliwia podjęcia pracy zarobkowej. Skarżący sformułował ponadto zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Kolegium decyzją z dnia 25 października 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń dokonanych podczas wywiadu środowiskowego, jak i z zestawienia czynności przedstawionych przez skarżącego w oświadczeniach nie wynika, aby zakres obowiązków skarżącego związanych z opieką nad matką uniemożliwiał mu podjęcie zatrudnienia przynajmniej w częściowym wymiarze czasu pracy. Ponadto zakres sprawowanej opieki nad matką nie wymaga całodobowej dyspozycyjności skarżącego. Brak jest zatem bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką. Kolegium wskazało, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia w 2016 r., natomiast orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki skarżącego zostało wydane w 2021 r. Z akt postępowania wynika ponadto, że matka skarżącego była dwukrotnie samodzielnie w urzędzie gminy w związku z załatwieniem formalności związanych ze zgonem męża oraz w związku z uzyskiwaniem dokumentacji PZOON niezbędnej do orzeczenia stopnia niepełnosprawności. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że podziela w całości stanowisko, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust.1 Konstytucji RP. W konsekwencji stwierdziło, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo powołał się na art. art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia sprawy, bowiem wystąpiła inna negatywna przesłanka uzasadniająca odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze wniesionej od decyzji Kolegium skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez zaniechanie jego wykładni systemowej i celowościowej przez organ odwoławczy. W konsekwencji zaś przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaną przez niego opieką nad niepełnosprawną matką podczas gdy taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje. Ponadto przyjęcie, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia dyspozycji art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r. podczas gdy w rozumieniu tego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga, w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad niepełnosprawną matką. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W tym miejscu wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu pierwszej instancji co do podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wiek powstania niepełnosprawności matki skarżącego. Organ pierwszej instancji odwołał się do art. 17 ust. 1b u.ś.r. pomijając okoliczność, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że wydanie w sprawie orzeczeń w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia (por. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16 oraz z 7 września 2016 r., I OSK 755/16, opublikowane w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje zatem niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie pozostaje natomiast zasadność odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką, a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia. Wskazać należy, że zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego zostały określone w art. 17 u.ś.r. Zgodnie z tą regulacją świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane m. in. osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Pierwszą podstawową przesłanką uprawniającą do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Analizując wskazaną przesłankę niezbędne jest odwołanie się do treści art. 3 pkt 22 u.ś.r., który zawiera definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pojęcie to określone jest w powołanym przepisie szeroko jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że nie każda rezygnacja z zatrudnienia (niepodejmowanie zatrudnienia) stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Brak zatrudnienia musi pozostawać w ścisłym i bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną musi stanowić wyłączną przyczynę niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z niego (por. wyroki NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r., I OSK 4023/18 oraz z dnia 28 sierpnia 2019 r., I OSK 940/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 maja 2020 r., III SA/Kr 346/20; opubl. w CBOSA). Innymi słowy niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11; opubl. w CBOSA). Drugą zasadniczą przesłanką uprawniającą do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie precyzuje ani zakresu ani charakteru tej opieki. Z uwagi na cel i istotę świadczenia pielęgnacyjnego przyjmuje się, że opieka powinna być osobista, stała bądź długotrwała i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Określenia stała lub długoterminowa wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15; opubl. w CBOSA). Nie chodzi przy tym o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy, przez 24 godziny na dobę (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2020 r., I OSK 371/20, opubl. w CBOSA). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe. W orzeczeniu wskazano, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie zawiera także wzmiankę o konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie. Niewątpliwie orzeczenie o niepełnosprawności w sposób wiążący określa zakres niezbędnej pomocy matce skarżącego. Należy podkreślić, że wynikające z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności stwierdzenie konieczności pomocy lub opieki osobie niepełnosprawnej nie oznacza automatycznego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej tego rodzaju opiekę. Konieczne jest ustalenie, czy osoba ta faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego wynika, że skarżący zamieszkuje wraz z matką. Zgodnie ze złożonymi przez niego oświadczeniami wykonuje następujące czynności opiekuńcze w stosunku do matki: podaje leki (trzy razy dziennie lub w zależności od skoków ciśnienia), pomaga przy chodzeniu ze względu na częste zawroty głowy, pomaga czy porannej toalecie i ubieraniu, przygotowuje i podaje posiłki (śniadanie, obiad, kolacja), sprząta mieszkanie, pierze ubrania, robi zakupy, umawia wizyty u lekarzy oraz załatwia wszelkie sprawy urzędowe. Oprócz tego spędza czas z matką w celu zapewnienia odpowiedniego zdrowia psychicznego, rozmawia z nią i spaceruje. Skarżący wykonuje wszelkie niezbędne czynności w ciągu dnia, a w nocy pozostaje w dyspozycji względem niepełnosprawnej matki. Czynności tj. sprzątanie, przygotowanie posiłków, dawkowanie i podawanie leków, pomoc w kąpieli – skarżący wykonuje codziennie. Pozostałe czynności w zależności od potrzeb. Z akt administracyjnych sprawy wynika ponadto, że w trakcie toczącego się postępowania matka skarżącego była dwukrotnie samodzielnie w urzędzie gminy w związku z załatwieniem formalności związanych ze zgonem męża oraz z pozyskaniem dokumentacji niezbędnej do orzeczenia stopnia niepełnosprawności. Podczas wywiadu środowiskowego w dniu 26 maja 2022 r. była nieobecna w mieszkaniu z uwagi na wizytę u chorego męża w szpitalu, do którego została zawieziona przez współlokatora – kolegę skarżącego. Skarżący wskazał wówczas, że zdarza się, że przy opiece nad matką pomaga wskazany współlokator. Z kolei podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 16 września 2022 r. matka skarżącego wyjaśniła, że pomoc syna obejmuje podawanie lekarstw w wyznaczonych porach, gotowanie i przygotowanie posiłków, sprzątanie pomieszczeń i pranie. W myciu pomaga współlokatorka. Współlokatorka pomaga także w sprawach wizyt lekarskich. Wobec tego pomimo znacznej niepełnosprawności oraz przebytych chorób mających wpływ na obecny stan zdrowia, matka skarżącego nie jest osobą leżącą, niezdolną do samodzielnego spożywania posiłków, czy przyjmowania lekarstw. Porusza się samodzielnie, sama zaspokaja potrzeby fizjologiczne, wychodzi z mieszkania, co więcej – samodzielnie załatwia sprawy urzędowe. Jednym słowem wymaga wsparcia tylko przy niektórych czynnościach życia codziennego. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy należy zgodzić się z Kolegium, że zakres świadczonej przez skarżącego opieki nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia. Pomoc skarżącego obejmuje typowe czynności dnia codziennego (tj. przygotowanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, robienie zakupów, umawiane wizyt u lekarzy oraz załatwianie spraw urzędowych), które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo. Czynności te stanowią zasadniczo czynności związane z prowadzeniem każdego gospodarstwa domowego, które można zaplanować i zrealizować poza czasem pracy. Nie wymagają one ciągłej dyspozycji skarżącego. Wymienione czynności mogą być podjęte w dogodnym czasie i nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia. Natomiast opieka sprawowana przez skarżącego, która wykracza poza czynności domowe polega przede wszystkim na pomocy przy porannej toalecie i ubieraniu, mierzeniu ciśnienia i podawaniu leków. Czynności te w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie są jednak czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20). Skarżący nie wykonuje przy matce takich czynności opiekuńczych, które na tyle wypełniałyby mu czas, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Ponadto jak wynika z okoliczności sprawy codzienna egzystencja matki skarżącego nie jest uzależniona od jego stałej obecności i pomocy. Skoro obowiązki wykonywane przez skarżącego sprowadzają się głównie do prowadzenia gospodarstwa domowego, a czynności związane stricte z opieką nad niepełnosprawną matką nie wypełniają całego dnia, to zakres tej opieki nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia choćby na część etatu. Opieka sprawowana przez skarżącego nad matką nie wymaga więc całkowitej rezygnacji przez niego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W niniejszej sprawie organy prawidłowo oceniły, że zakres deklarowanych przez skarżącego czynności związanych ze sprawowaną opieką nie stanowi sam w sobie podstawy do powstrzymywania się od aktywności zawodowej przez skarżącego. Rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad matką nie uniemożliwia skarżącemu podjęcia i wykonywania pracy zarobkowej. Nie zachodzi zatem związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką, który przemawiałby za przyznaniem mu świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznawane z tego tylko powodu, że sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną wywołuje pewne ograniczenia życiowe, trudności organizacyjne. Samo sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie jest przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 września 2021 r., II SA/Lu 420/21, opubl. CBOSA). Z wyżej przedstawionych przyczyn decyzja organu odwoławczego nie narusza prawa materialnego, w szczególności przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania administracyjnego. Skarżącemu zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.). Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.