II SA/Gl 184/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi K. M. i T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. nr [...] z dnia [...] r.; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta T. – po ponownym rozpatrzeniu wniosku G. M.-P. – ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami w bryle budynku oraz droga wewnętrzna na działce nr [...] (działka przed podziałem) przy ul. [...] w T. W ustaleniach dotyczących rodzaju zabudowy organ podał, że inwestycja obejmie działkę nr [...] o powierzchni 2370 m2 oraz część działki drogowej nr [...] – zjazd. Ustalono także w decyzji funkcję oraz warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz warunki lokalizacji wynikające z przepisów odrębnych. Zdaniem organu I instancji zostały spełnione wymagania przewidziane art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla wydania żądanej decyzji. Odwołanie do wyżej opisanej decyzji wnieśli: K. M., T. M., B. P., E. P. i W. P. Odwołujący się żądali uchylenia decyzji organu I instancji i merytorycznego rozpoznania sprawy. W odwołaniu podali, że dla przedmiotowego terenu w dniu [...] roku (decyzja ta jest ostateczna) wydano już decyzję o warunkach zabudowy dla budowy dwóch budynków jednorodzinnych. Nadto zakwestionowano określony w decyzji z dnia [...] roku 30 % wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej z uwagi na brak podstawy prawnej do jego ustalenia oraz wskaźnik powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki wynoszący od 17,4 % do 30 % przy średnim wskaźniku dla obszaru analizowanego 17,4 %. Podnieśli brak załącznika do decyzji organu I instancji analizy graficznej oraz wskazali, że uzasadnienie odstąpienia od zasady określonej w § 5 ust. 2 rozporządzenia jest nieprzekonujące. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. – po rozpatrzeniu powyższego odwołania – zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do spełnienia przez wnioskowaną inwestycję wymagań, w szczególności określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływana jako "ustawa"). Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił: – definicja powierzchni biologicznie czynnej wynika z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) i to do organu administracji architektoniczno-budowlanej w przypadku zatwierdzenia projektu budowlanego będzie należało rozstrzygnięcie o powierzchni biologicznie czynnej. Organ ustalający warunki zabudowy zobowiiązał sporządzającego projekt do zapewnienia minimum 30 % tej powierzchni, – odnośnie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, który został ustalony w granicach 17,4 % - 30 %, a więc istotnie w sposób przekraczający ten wskaźnik w obszarze analizowanym (17,4 %) to wyznaczenie takiego wskaźnika znajduje podstawę w § 5 ust. 2 rozporządzenia, o ile wynika to z analizy. Ta okoliczność w sprawie została spełniona, a organ I instancji szczegółowo uzasadnił wyznaczenie wskaźnika. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli K. M., T. M., B. P., E. P. i W. P. Wnosili oni o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przyznanie kosztów postępowania. Zarzucali, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 27 § 1a kpa poprzez udział tego samego członka SKO w ponownym rozpatrzeniu sprawy, naruszenie art. 63 ust. 1 ustawy przez dopuszczenie istnienia w obrocie prawnym z "prawomocnych" decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego wnioskodawcy i tego samego terenu oraz naruszenie art. 7 kpa przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wskaźnika średniej zabudowy, ustalonego zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (Dz. U. z 2003 roku, nr 164, poz. 1588, dalej powoływane jako "rozporządzenie"). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia [...] roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach umorzył postępowanie w sprawie ze strony B. P., E. P. oraz W. P. Skarżący T. M. i K. M. złożyli dodatkowe pismo procesowe z 4 kwietnia 2011 roku zawierające ich stanowiska wobec złożonej przez organ odwoławczy odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych do niego decyzji pod względem zgodności z prawem, rozstrzygając w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływana jako "ppsa). Dokonując w tak zakreślonych granicach kontroli zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy Sąd stwierdził, że decyzja ta, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy), a więc organ administracyjny jest związany wnioskiem. Wydanie decyzji jest poprzedzone postępowaniem dowodowym w trakcie którego powinien on w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzupełnia regulację kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzając normy ukierunkowujące merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wiąże się z dokonaniem analizy warunków i zasad zagospodarowania oraz zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy prawnej i faktycznej dotyczącej terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy). Zawartość materialną decyzji o warunkach zabudowy określa art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Decyzja ta musi zawierać część tekstową i graficzną (która przedstawia linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1). Załącznikiem decyzji o warunkach zabudowy są wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania kopii. Wydanie decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji łącznego spełnienia przez wnioskowaną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (front działki - § 2 pkt 5 rozporządzenia) objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Jest oczywiste, że wykreślenie obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi podstawę do sporządzenia części tekstowej analizy oraz do ustalenia linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu (§ 4, § 5, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia). Wyznaczenie prawidłowe obszaru analizowanego jest niezmiernie istotne. Stanowi on bowiem podstawę do dokonania ustaleń faktycznych, a więc ustalenia, które konkretnie działki znajdują się w jego granicach, a więc będą stanowić punkt odniesienia dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. W dalszej kolejności ustalenia wymaga, jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się na wyznaczonych działkach, jakie pełnią funkcje oraz jakie mają cechy czyli linie zabudowy, wielkość powierzchni, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrie dachu. W tym miejscu należy podkreślić, że spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej o określonych cechach) otwiera dopiero możliwość dokonania analizy zabudowy w obszarze analizowanym, przy tym pojęcie działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnieść do wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. Analiza zabudowy w obszarze analizowanym – po spełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy – obejmuje więc zabudowę na wszystkich działkach w tym obszarze, łącznie z zabudową na działce inwestora, o ile taka istnieje. W ocenie składu orzekającego kontrolowana decyzja, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, wymagań tych nie spełnia. We wniosku z dnia 31 marca 2010 roku wnioskodawczyni żądała ustalenia warunków zabudowy dla budowy czterech domów jednorodzinnych na działce nr [...]. Wskazała także, że działka ma dostęp do drogi publicznej ul. [...]. Natomiast zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji ustalającą żądane warunki, ale w punkcie 1. ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy, określono teren inwestycji: działka nr [...] i część działki drogowej nr [...] – zjazd. Ta ostatnia działka nie była objęta wnioskiem, a więc organ w tym zakresie działał z urzędu, co pozostaje w sprzeczności z art. 52 ust. 1 ustawy. Decyzja I instancji nie zawiera niezbędnego załącznika części graficznej. Zasady wykreślenia obszaru analizowanego wyraźnie określa § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Wymagań tych nie spełnia żaden z dwóch dokumentów dołączonych do decyzji organu I instancji i określonych jako "część graficzna analizy do decyzji ustalającej warunki zabudowy". Zarzut braku analizy graficznej był już podnoszony przez skarżących w odwołaniu, jednak organ odwoławczy pominął go milczeniem. Brak analizy graficznej, a więc właściwie wyznaczonego obszaru analizowanego przesądza nie tylko o braku niezbędnego załącznika decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia) ale uniemożliwia Sądowi kontrolę załącznika, zresztą bardzo obszernego, tekstowego oraz części tekstowej wyników analizy. Nadto organ I instancji w uzasadnieniu całkowicie pominął ustalenie stanu faktycznego działki, na której przewiduje się realizację inwestycji. Z uzasadnienia tej decyzji nie wynika np. czy działka ta jest zabudowana i w jaki sposób. Obowiązek ustaleń w tym zakresie wypływa z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy, czego nie dostrzegł także organ odwoławczy. Wobec braku analizy graficznej co w istocie dyskwalifikuje analizę tekstową Sąd nie mógł stwierdzić czy zarzut skarżących dotyczący przyjętego w decyzji wskaźnika zabudowy jest zasadny. To zagadnienie wymaga bowiem prawidłowego wykreślenia obszaru analizowanego i dokonania analizy zabudowy w tym obszarze, którą obejmie również wspomniany wskaźnik. Pozostałe zarzuty skargi są w ocenie Sądu nieuzasadnione. Artykuł 27 § 1a kpa dotyczy postępowania w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie takie postępowanie się nie toczyło, a zaskarżona decyzja została wydana (podobnie jak kasacyjna decyzja SKO z [...] roku) w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Decyzja z dnia [...] roku została wprawdzie wydana na wniosek G. M.-P., dotyczyła działki nr [...], ale innego zamierzenia budowlanego – dwóch budynków mieszkalnych. Nie była to więc decyzja tożsama z obecnie kontrolowaną, tym samym ta ostatnia decyzja nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c w związku z art. 135 i 152 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 § 1 ppsa. W postępowaniu ponownym organ uwzględni wyżej zaprezentowane stanowisko Sądu z którego wypływają wskazania co do dalszego postępowania w sprawie.