II SA/Gl 184/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2018 r. sprawy ze skargi H. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. po rozpatrzeniu wniosku skarżącego H. T. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowego (serwis samochodów z częścią biurowo-socjalną i handlową) oraz myjni samochodowych (typu wiaty) na nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1, 2, obręb L. przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu organ I instancji zrelacjonował przebieg postępowania i stwierdził, na podstawie analizy, że nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Działki inwestora przylegają co prawda bezpośrednio do drogi publicznej powiatowej (ul. [...]), lecz nie ma faktycznej możliwości budowy odpowiedniego zjazdu zgodnie z wnioskiem inwestora. Miejski Zarząd Dróg negatywnie zaopiniował obsługę planowanej inwestycji z tej ulicy. Organ podał też, że nie widzi możliwości podpisania umowy z inwestorem w zakresie przebudowy tej ulicy do stanu wystarczającego dla obsługi inwestycji. Zarządca drogi odmówił też uzgodnienia włączenia do tej drogi ruchu spowodowanego nieodpowiednią inwestycją z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa. Funkcja planowanej inwestycji generować będzie znaczne zwiększenie ruchu drogowego w rejonie wjazdu do [...] od ul. [...] oraz może powodować zatory komunikacyjne. Zatem planowana inwestycja narusza art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu oraz art. 29 ust. 1 i 4 i art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440). Organ I instancji podał też, że obecnie istniejący zjazd do działki nr 1, obsługujący parking na niezabudowanej działce, nie posiada normatywnych parametrów dla obsługi planowanej inwestycji. Co prawda, dla przedmiotowego terenu wydano poprzednio dwie pozytywne decyzje (z dnia [...] r oraz z dnia [...] r.), lecz dotyczą innych inwestycji, bądź przewidują obsługę z ul. [...]. Stąd też wniosku nie uwzględniono. W odwołaniu od decyzji wnioskodawca zarzucił błędną wykładnię prawa materialnego oraz naruszenie art. 7, 8, 80 i 107 § 1 i 3 kpa. Podniósł, że kwestie techniczne, związane ze zjazdem z drogi publicznej nie należą do postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Organ nie przeanalizował też możliwości zrealizowania zjazdu w innych wariantach. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może też być uzależnione od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu. Odwołujący się nie zgodził się nadto ze stanowiskiem organu, że dojdzie do wzmożenia ruchu samochodowego w ponadnormatywny sposób. Podkreślił, że innemu podmiotowi wydano pozytywną decyzję dla budowy budynku handlowo-biurowego na przedmiotowych działkach. Nadto, organ lakonicznie uzasadnił rozstrzygnięcie, nie przeprowadzając należytego postępowania dowodowego. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję odmowną, Kolegium po uzupełnieniu materiału dowodowego poprzez zasięgnięcie stanowiska MZD w B. co do statusu działki nr 3 jako fragmentu pasa drogowego, podzieliło pogląd organu I instancji, że z uwagi na brak faktycznej możliwości budowy zjazdu, w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu. W niniejszej sprawie nie ma co prawda zastosowania tryb uzgodnienia decyzji z art. 106 kpa z uwagi na połączenie funkcji organów, jednak z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy, wynika konieczność uwzględnienia stanowiska zarządcy drogi. W decyzji określa się bowiem warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej. Negatywne stanowisko MZD, musiało zatem skutkować wydaniem decyzji odmownej. Decyzja pozytywna z [...] r. nie obejmuje zaś tożsamej inwestycji i została wydana przed budową skrzyżowania w tym rejonie w formie ronda. Natomiast decyzja z [...] r. określa dostęp do ul. [...] poprzez zjazd na parking i układ dróg wewnętrznych. Aczkolwiek Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do niespełnienia dalszych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy, to jednak wobec niespełnienia wymogu z pkt 2 tego przepisu, stwierdziło brak podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora. W skardze do sądu administracyjnego H. T. domagał się uchylenia decyzji organów obydwu instancji zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: 1) art 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu... (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) – poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja nie posiada odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, 2) art. 7, 8, 11, 77, 107 § 1 i 140 kpa – z powodu nienależytego wyjaśnienia sprawy, pominięcia wydanych uprzednio pozytywnych decyzji oraz nieprzekonującego uzasadnienia, 3) art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy – poprzez przyjęcie, że projekt decyzji podlegał uzgodnieniu z zarządcą drogi. Skarżący ponowił dotychczasową argumentację, że na tym etapie brak jest podstaw do stawiania wymogu w zakresie prawnej możliwości wybudowania zjazdu czy też istnienia służebności drogowej. Organ administracji winien też samodzielnie ocenić kwestie, które należą do zarządcy drogi i nie ma prawnego obowiązku uwzględnienia stanowiska MZD. Nadto, organy powieliły jedynie treść pism, dopatrując się zagrożenia w ruchu drogowym w tym rejonie i nie uwzględniły wcześniej wydanych decyzji pozytywnych. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zasadnie Kolegium stwierdziło bowiem, że w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyżej powołanej, co musiało skutkować wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Teren przylega co prawda do drogi publicznej (ul. [...]), lecz zarządca tej drogi odmówił uzgodnienia, wymaganego w świetle art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 61 ust. 1 tej ustawy. W niniejszej sprawie nie miał zastosowania tryb z art. 106 kpa, bowiem organ wydający decyzję pełni równocześnie funkcję zarządcy drogi. Zatem odmowa uzgodnienia decyzji nie przybrała formy postanowienia, lecz organ I instancji omówił w motywach rozstrzygnięcia przyczyny odmowy uzgodnienia decyzji. Wskazane okoliczności nie mogą być uznane za dowolne i uprawniające Kolegium do podważenia zasadności stanowiska zarządcy drogi. W zakresie usytuowania zjazdu z drogi publicznej organy administracji związane były wnioskiem skarżącego jako inwestora. Nieruchomość przylega co prawda do dwóch różnych dróg publicznych, lecz front działki określono od ul. [...]. Kwestia ta ma znaczenie dla wyznaczenia obszaru analizowanego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ I instancji należycie uzasadnił stanowisko – w tym względzie, a nie jedynie oparł się na piśmie jednostki sprawującej zarząd drogami co do braku możliwości obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji z tej drogi. Organ administracji odwołał się bowiem do charakteru inwestycji i uznał, że będzie generował znaczne zwiększenie ruchu drogowego w rejonie wjazdu do Komendy Państwowej Straży Pożarnej oraz może powodować zatory komunikacyjne. Stąd też organ dopatrzył się zagrożenia bezpieczeństwa. Mając na uwadze fakt, że nie można wykluczyć, iż prowadzenie działalności gospodarczej wymaga wjazdu lawet, sąd administracyjny nie dopatrzył się żadnych podstaw do negowania stanowiska organu jako zarządcy drogi. Organ ten dysponował materiałem dowodowym w postaci pism Miejskiego Zarządu Dróg i [...] , opisujących stan drogi i obawy użytkowników. Odniósł się także do twierdzeń skarżącego i przywołanych przez niego decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu. Decyzje te dołączono do akt sprawy. Nie budzi wątpliwości, że decyzja z [...] r. dotyczy innej inwestycji o mniejszym zakresie, zaś decyzja z [...] r. określa obsługę komunikacyjną z innej drogi publicznej. Rozpatrując odwołanie, Kolegium trafnie podniosło też, że wydanie decyzji z [...] r. miało miejsce przed budową skrzyżowania w formie ronda, co ma istotne znaczenie w sprawie. Okoliczności tej skarżący nie neguje. Brak zatem podstaw do ferowania zarzutu naruszenia art. 7, 8, 11, 77, 107 § 1 i 3 oraz 140 kpa z powodu nienależytego wyjaśnienia sprawy i uzasadnienia rozstrzygnięcia oraz pominięcia wydanych uprzednio pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem sądu administracyjnego, nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu. Jak trafnie podniosło Kolegium, decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. warunki obsługi w zakresie komunikacji (art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). W niniejszej sprawie teren inwestycji przylega do pasa drogowego ul. [...], lecz charakter inwestycji w ocenie zarządcy drogi uniemożliwia zjazd z tej drogi z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy. mr