II SA/Gl 1841/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi D.G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 20 września 2023 r. nr GKI.7220.1.14.2023 w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników pracy geodezyjnej oddala skargę. W dniu 7 października 2022 r. D. G. działający pod firmą E. z siedzibą w C. (dalej – wykonawca), za pośrednictwem Geoportalu Powiatu [...] zgłosił do Starosty [...] pracę geodezyjną, obejmującą obszar 3.9383 ha, w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...]. W oznaczonym przez wykonawcę obszarze znajdują się działki nr 1, 2, 3, 4. Jako cel pracy wykonawca podał: sporządzenie mapy z projektem podziału nieruchomości. Zgłoszenie zostało zaewidencjonowane pod numerem [...]. W dniu 26 czerwca 2023 r. wykonawca za pośrednictwem systemu złożył zawiadomienie o przekazaniu w całości wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej wraz z jej wynikami. Opracowanie zawierało między innymi mapę z projektami podziału czterech nieruchomości, oznaczonych jako działki nr 1, nr 2, nr 3, nr 4 (opisanych w różnych księgach wieczystych, będących przedmiotem własności różnych podmiotów). Dnia 10 lipca 2023 r. Starosta [...] zweryfikował przekazane wyniki pracy geodezyjnej, sporządzając z tych czynności protokół weryfikacji, i wskazał w nim między innymi w pkt 6 1 p. 5, nieprawidłowości w przekazanych materiałach, polegające na naruszeniu art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 12 ust. 2 pkt 2, art. 12 ust. 2b ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Zwracając operat wraz z negatywnym protokołem weryfikacji pouczył wykonawcę, że powinien złożyć odrębne zgłoszenia dla każdej z nieruchomości. W dniu 11 lipca 2023 r. wykonawca ponownie złożył do weryfikacji wyniki zgłoszonej pracy geodezyjnej [...]. Ponownie również Starosta [...] w dniu 25 lipca 2023 r., wydał protokół nr [...] z wynikłem negatywnym. W punkcie 6 protokołu podał informację o zakresie nieprawidłowości: "Operat został błędnie skompletowany. W ramach jednego operatu wykonawca przedłożył dokumenty będące przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych, wszczętych na wnioski różnych podmiotów, mających na celu wykonanie wielu podziałów różnych nieruchomości. Jako naruszony przepis prawa wskazał: art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 12 ust. 2 pkt 2, art. 12 ust. 2b pkt 1 i 2, art. 12b ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy. oraz § 36 pkt 1 i 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1670) - dalej rozporządzenie w sprawie standardów technicznych. W dniu 28 lipca 2023 r. wykonawca złożył do Starosty [...] zastrzeżenia do protokołu weryfikacji, w których podniósł, że opracowanie zostało wykonane na obszarze jednego powiatu i służy jednemu celowi zgodnie z art. 12 ust. 2b pkt 1 i 2 ustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 2 oraz art. 12 ust. 1 pkt 3 lit f tej ustawy w zgłoszeniu jako cel pracy określono "sporządzenie mapy z projektem podziału nieruchomości", w myśl przywołanego przepisu cel prac jest determinowany jedynie przez rodzaj dokumentu powstałego w wyniku pracy, a nie przez liczbę postępowań prowadzonych do osiągnięcia danego celu. Podkreślił, że brak jakiegokolwiek określenia w prawie geodezyjnym, że w jednym operacie technicznym nie można sporządzić jednej mapy z projektem podziału nieruchomości dla kilku postępowań administracyjnych. Po zapoznaniu się z zastrzeżeniami Starosta [...] decyzją z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr [...], orzekł o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszenia pracy geodezyjnej [...]. Wskazał, że art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. ustawy określa, że wykonawca prac geodezyjnych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem właściwym miejscowo starostom, jeżeli celem tych prac jest sporządzenie mapy z projektem podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwałe z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Zgłoszenie pracy geodezyjnej, zarejestrowane za numerem [...] przez wykonawcę prac geodezyjnych oraz wyniki tej pracy złożone do Starosty [...] do weryfikacji dotyczą wielu nieruchomości, stanowiących odrębny przedmiot własności, w wyniku czego mapa z projektem podziału nieruchomości zawiera projekty podziału wielu nieruchomości, dlatego, w ocenie organu I instancji, nie spełnia warunku określonego w art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy. Od decyzji tej odwołał się jej adresat. Nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty [...] zawartym w protokole weryfikacji i decyzji, że mapę z projektem podziału nieruchomości należy sporządzić dla jednej nieruchomości, co w ocenie organu wynika z art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. ustawy, gdzie określony został cel prac "sporządzenie mapy z projektem podziału nieruchomości". Zauważył, że podana w uzasadnieniu decyzji definicja nieruchomości zgodna z kodeksem cywilnym nie stanowi prawnej odmowy przyjęcia wyników pracy geodezyjnej do zasobu, gdyż przedłożona dokumentacja, czyli mapa z projektem podziału nieruchomości, została wykonana dla nieruchomości, które odpowiadają definicji z kodeksu cywilnego. Przytoczony art. 46 § 1 kodeksu cywilnego wskazuje, że "nieruchomościami są ...". zatem definicja dotyczy nieruchomości w liczbie mnogiej, a nie pojedynczej, ale nie rozstrzyga o liczbie nieruchomości, które może zawierać mapa z projektem podziału. Zaskarżoną obecnie decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 12b ust. 8 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej "p.g.k."). Stosownie do zapisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wyniki prac geodezyjnych przyjmowane są do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego po uprzedniej pozytywnej ich weryfikacji. Organ weryfikuje je pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów oraz opracowywania wyników tych pomiarów, jak również kompletności i spójności przekazywanych danych z prowadzonymi przez ten organ bazami danych (art. 12b ust. 1 p.g.k.). Wynik weryfikacji utrwala się w protokole, wynik ten może być pozytywny albo negatywny. Pozytywny wynik weryfikacji stanowi podstawę przyjęcia wyników prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co kończy postępowanie w tym zakresie. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust. 6p.g.k). Rozpatrując odwołanie organ uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, gdyż wynik przedmiotowej pracy — operat techniczny wraz z mapą z projektem podziału nieruchomości - został sporządzony z naruszeniem przepisów art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. f i art. 12 ust. 2b pkt 2 p.g.k., gdyż w ramach zgłoszonej pracy geodezyjnej, której celem jest sporządzenie mapy z projektem podziału nieruchomości, wykonawca sporządził jedną mapę o tytule "Mapa z projektem podziału nieruchomości" zawierającą dane obejmujące projekty podziału czterech nieruchomości, stanowiących odrębne własności. Należy zatem uznać, że dokumentacja taka nie służy, w tym konkretnym przypadku, realizacji jednego celu, lecz służyć miała do wydania czterech różnych decyzji zatwierdzających podział nieruchomości (czyli do czterech różnych celów). Przepisy prawa geodezyjnego stanowią, że starosta w pierwszej kolejności, zgodnie z art. 12b ust. 1 pkt 1 p.g.k., weryfikuje wyniki zgłoszonej pracy geodezyjnej pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii oraz kompletności przekazywanych wyników. Niewątpliwie takimi przepisami z zakresu geodezji i kartografii jest ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne wraz z przepisami wykonawczymi. Natomiast przepisami z zakresu geodezji i kartografii także są te, które bezpośrednio dotyczą zasad wykonywania pomiarów geodezyjnych czy opracowywania dokumentacji geodezyjnej, która podlega oklauzulowaniu. Zatem w bezpośredniej relacji między sobą w tej konkretnej sprawie są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która określa zasady podziałów nieruchomości. Natomiast art. 97 ust. 1a pkt 8 u.g.n., zobowiązuje wnioskodawcę - osobę, która ma w tym interes prawny - do dołączenia do wniosku o podział nieruchomości "mapy z projektem podziału", którą na jej zlecenie sporządza wykonawca prac geodezyjnych. Zgodnie z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) mapa z projektem podziału nieruchomości stanowi załącznik do decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, o której mowa w art. 96 ust. 1 u.g.n. Jak wynika z ww. przepisu jest to mapa (jedna) z projektem podziału (jednej) nieruchomości objętej jednym postępowaniem administracyjnym w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Nie jest to zatem jedna mapa z projektami podziału kilku nieruchomości, jak to zostało sporządzone w przedmiotowej dokumentacji. Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje wyjątki w zakresie sposobu dokonywania podziałów nieruchomości (prowadzenia postępowania administracyjnego) i sporządzenia jednej mapy z projektem podziału kilku nieruchomości. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył jej adresat reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego naruszenie: 1) art. 12 b ust. 5 ustawy p.g.k. poprzez odmowę potwierdzenia przyjęcia zgłoszonych wyników prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, pomimo spełniania przesłanek wymienionych w tym przepisie, a także poprzez jego niewłaściwą interpretację; 2) naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez niewykonanie wszystkich czynności koniecznych do prawidłowego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu stwierdzono, że przepisy prawa należy czytać wprost i literalnie. Art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. f p.g.k. nie definiuje, czy mapa z projektem podziału jest sporządzana dla jednej czy wielu nieruchomości. Z uwagi na brak liczebnika niemożliwe jest zastosowanie wykładni literalnej przepisu, a właściwe jest zastosowanie wykładni językowej. Zgodnie z zasadami pisowni języka polskiego, w takim sformułowaniu mapa dotyczy zarówno jednej jak i kilku nieruchomości (dopełniacz słowa "nieruchomość", zarówno w liczbie pojedynczej jak i mnogiej, ma jednakowe brzmienie). Zatem do ustawowej definicji celu prac pasuje dowolny liczebnik (sporządzenie mapy z projektem podziału czterech nieruchomości, sporządzenie mapy z projektem podziału trzydziestu nieruchomości, sporządzenie mapy z projektem podziału jednej nieruchomości). Należy również dokonać wykładni celowościowej danego przepisu, gdyż zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. "organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia". Przyjęcie toku postępowania sugerowanego przez organ administracji (tj. kompletowanie odrębnego operatu technicznego dla pojedynczych nieruchomości) skutkowałoby drastycznym zwielokrotnieniem dokumentacji przekazywanej do organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej oraz dublowaniem części dokumentacji w kolejnych sąsiadujących ze sobą operatach technicznych, a w konsekwencji do niepotrzebnego powiększania nakładu pracy koniecznego do wykonania weryfikacji i późniejszej aktualizacji baz danych. Podejście takie jest sprzeczne z ustawową zasadą przywołaną w art. 19 ust. 1 pkt 11 p.g.k., według której przy wykonywaniu i opracowaniu pomiarów oraz przekazywaniu ich wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego należy dążyć do jednolitości i spójności opracowań geodezyjnych i kartograficznych oraz usprawnienia procesów zakładania i aktualizacji danych. Zdaniem organu podniesione w odwołaniu zarzuty naruszenia przez organ I instancji zasad postępowania - rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony (wykładnia art. 12 ust. 1 pkt 3 lit.f p.g.k.), pogłębiania zaufania do organów władzy i nieodchodzenia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw - nie zasługują na uznanie, gdyż wskazane tam przykłady dotyczą czynności materialno - technicznych (sporządzania protokołu weryfikacji), natomiast zapisy Kodeksu normują wyłącznie postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco Organ II instancji odrzucił bez rozpoznania argumentację wykonawcy nie zważając na fakt, iż każde postępowanie w sprawie przyjęcia wyników prac geodezyjnych może zakończyć się decyzją administracyjną zgodnie z procedurą przewidzianą w przepisach. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023, poz. 1752). Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest to, że wykonawca wykonując pracę geodezyjną i przedstawiając jej wyniki w odniesieniu do 4 różnych nieruchomości zawarł na jednej mapie wyniki swojej pracy na jednej mapie. W ocenie skarżącego taki zabieg jest dopuszczalny. Wskazał on, że przepisy prawa należy czytać wprost i literalnie. Art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy nie definiuje, czy mapa z projektem podziału jest sporządzana dla jednej czy wielu nieruchomości. Z uwagi na brak liczebnika niemożliwe jest zastosowanie wykładni literalnej przepisu, a właściwe jest zastosowanie wykładni językowej. Zgodnie z zasadami pisowni języka polskiego, w takim sformułowaniu mapa dotyczy zarówno jednej jak i kilku nieruchomości (dopełniacz słowa "nieruchomość", zarówno w liczbie pojedynczej jak i mnogiej, ma jednakowe brzmienie). Zatem do ustawowej definicji celu prac pasuje dowolny liczebnik (sporządzenie mapy z projektem podziału czterech nieruchomości, sporządzenie mapy z projektem podziału trzydziestu nieruchomości, sporządzenie mapy z projektem podziału jednej nieruchomości). W ocenie składu orzekającego wykładnia zaproponowana przez skarżącego nie zasługuje na akceptację. Faktycznie, wyraz "nieruchomości" w dopełniaczu brzmi identycznie, zarówno w przypadku liczby pojedynczej, jak i mnogiej. Jednakże w tym przypadku konieczne jest odwołanie się do wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Rozpatrywania sprawa dotyczy wykonania pracy geodezyjnej. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy jest nią między innymi, "projektowanie i wykonywanie pomiarów: geodezyjnych, grawimetrycznych, magnetycznych oraz astronomicznych, w związku z: – realizacją zadań określonych w ustawie, – opracowaniem dokumentacji geodezyjnej dotyczącej nieruchomości na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych, – wykonywaniem opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych na potrzeby budownictwa. Wykonanie tak rozumianych prac geologicznych nie jest celem samym w sobie. Służyć może bowiem jako czynność niezbędna w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Postępowaniu, które ma ściśle określony przedmiot (np. podział wskazanej w sposób jednoznaczny nieruchomości) oraz podmiot (np. właściciel nieruchomości). W wyniku takiego postępowania zapadają rozstrzygnięcia (np. wyroki sądów powszechnych lub decyzje administracyjne). Są to zawsze akty skonkretyzowane przedmiotowo i podmiotowo. Nie sposób zatem zgodzić się ze skarżącym, że zgłoszenie wyników prac geodezyjnych (w rozumieniu art. 12 ust. 1 pkt 3 lit.f ustawy może odnosić się do kilku (lub większej liczby) różnych nieruchomości, które podlegać mają podziałowi, będących przedmiotem własności różnych podmiotów. Tu praca geodezyjna jest realizowana w konkretnym celu. Tym celem jest przygotowanie projektu podziału konkretnej, w sposób wyraźnie wskazanej, nieruchomości. Na dalszym etapie postępowania sporządzona dokumentacja będzie podstawą wydania skonkretyzowanego aktu administracyjnego (decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości). Dlatego należy zgodzić się z organem, iż projekt taki powinien odnosić się do tejże nieruchomości, łącznie z załącznikiem mapowym, zawierającym projekt podziału. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.