II SA/Gl 1856/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Referendarz Łukasz Strzępek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2014 r. sprawy ze skargi A.H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta [...], przywołując w podstawie prawnej art. 28, art. 34 ust. 4 i art. 35 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci "A" o numerze [...] wraz z przyłączem kablowym realizowanej na działce nr 1 w M. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości złożonego do zatwierdzenia projektu poprzez przedłożenie zasięgu pól o wartościach granicznych uwzględniającego kumulację wszystkich projektowanych anten oraz przedłożenia decyzji środowiskowej bądź postanowienia opartego na art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Inwestor nie przedstawił wymienionych dokumentów składając jedynie wyjaśnienie, których organ się nie uwzględnił. Wskazał, że inwestor nie uzupełnił w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane złożonego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Wyjaśni też, że w myśl rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów podzielić trzeba stanowisko, że "podczas wyznaczania zasięgów pól o wartościach granicznych należy brać pod uwagę efekty działania wszystkich anten danej stacji bazowej, a także występowanie pól elektromagnetycznych, których źródłami są inne instalacje i urządzenia znajdujące się w otoczeniu obiektu będącego przedmiotem analizy". W przedstawionej w sprawie w złożonej dokumentacji nie znalazła się informacja, jakich metod użyto do obliczeń wyliczenia zasięgów pól elektromagnetycznych, co, zdaniem organu, powoduje niepewność wyznaczonej wartości pól elektromagnetycznych. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik Spółki "B" Sp. z o.o. w W. Zarzucił, iż żądanie usunięcia braków i nieprawidłowości w złożonym wniosku (postanowienie z dnia [...] r.) nie znajduje podstawy prawnej dla ich sformułowania i egzekwowania. Odwołując się do złożonego w sprawie pisma pełnomocnik podkreślił, że organ nadal nie rozumie pojęcia przedsięwzięcia "mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko", którego dotyczy art. 63 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dodał, że odpowiedzi ministrów na interpelacje poselskie nie stanowią regulacji prawnych, stąd nie mogą stanowić podstawy prawnej dla działań organu. Jedynym aktem prawnym pozwalającym na przeprowadzenie kwalifikacji przedsięwzięcia na etapie przygotowania inwestycji jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Uwzględniając powyższe pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji udzielającej pozwolenie na budowę. Rozpatrując sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał czego dotyczył złożony wniosek o pozwolenie na budowę oraz odwołując się do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. przyznał, że w aktualnie obowiązujących przepisach nie znajduje potwierdzenia żądanie organu pierwszej instancji zawarte w postanowieniu z dnia [...] r., a zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Odnosząc się do nałożonego na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji środowiskowej bądź postanowienia, wydanych w oparciu o art. 63 ust. 2 cytowanej ustawy, organ stwierdził, iż Starosta [...] nie wskazał uzasadnionych wątpliwości, co do wiarygodności czy zgodności z prawem stanowiska inwestora o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o którym mowa w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 221/11. W tym wyroku bowiem Sąd jednocześnie stwierdził, iż art. 35 ust.1 Prawa budowlanego daje organowi właściwemu do udzielenia pozwolenia na budowę uprawnienie do samodzielnego kwalifikowania planowanej inwestycji z punktu widzenia jej przyszłego oddziaływania na środowisko. W przypadku uznania, że weryfikacja złożonej przez inwestora opinii wymaga wiadomości specjalnych, organ ma obowiązek, na podstawie art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wystąpienia do biegłego o wydanie stosownej opinii w sprawie. Starosta [...] nie odniósł się do stanowiska zaprezentowanego przez inwestora, że przedmiotowa stacja nie wymaga oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie organu odwoławczego, złożona w sprawie do projektu –kwalifikacja przedsięwzięcia i zawarte tam wnioski, przesądzają o tym, że organ pierwszej instancji przedwcześnie nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku o decyzję środowiskową bądź postanowienie oparte na przepisie art. 63 ust. 2 ustawy. Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż wyroki sądów administracyjnych są wiążące dla organów w danej sprawie i nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego. Starosta [...], posiłkując się stanowiskiem sądu zawartym w przywołanym powyżej wyroku pomijając zawarte w nim zalecenia, naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył A, H. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, w której organ mógł orzec co do istoty sprawy, gdyż sprawa nie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a wezwania zawarte w postanowieniu z dnia [...] r. były w pełni zasadne oraz naruszenie art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe wykazanie, iż obszar oddziaływania ustala się dla pojedynczej anteny w sytuacji, gdy chodzi o ustalenie rzeczywistego zasięgu występowania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych z uwzględnieniem zjawiska supozycji. W konsekwencji wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśniając motywy skargi podkreślił, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo w ogóle, albo w sposób niewystarczający dla jej wyjaśnienia, co ma istotny wpływ na rozstrzygniecie tej sprawy. Organ odwoławczy winien bowiem podjąć wszelkie kroku w celu merytorycznego załatwienia sprawy, gdyż zasadą jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy. W niniejszej sprawie wskazywana jedyna przesłanka dotycząca kwestii kwalifikacji inwestycji z powodu mało przekonującego uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, nie może być wystarczającą podstawą do wydania decyzji kasacyjnej. W dalszej części skargi podniesiono, że decyzja wadliwa jest również z tego powodu, iż w postanowieniu z dnia [...] r, prawidłowo zobowiązano inwestora przedłożenia zasięgu pól o wartościach granicznych uwzględniającego kumulację wszystkich projektowanych anten wraz z określeniem metody obliczeniowej. W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy ograniczył się zaś do zbadania obszaru oddziaływania obiektu na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., a nie na podstawie prawa fizyki, która nakazuje sumować moc anten, które wchodzą w supozycję, uwzględniać błąd metody obliczeniowej oraz zjawisko odbić. Zdaniem skarżącego stanowisko organu odwoławczego pozbawione jest jakichkolwiek logicznych podstaw, a tym samym stanowisko organu pierwszej instancji było jak najbardziej zasadne. Oznacza to, że brak był podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podkreślając, iż decyzja organu drugiej instancji narusza zasadę zaufania społecznego do organów, jeżeli stanowisko, co do przedłożenia faktycznego obszaru oddziaływania obiektu próbuje się graniczyć do obszaru oddziaływania pojedynczej anteny, naruszając tym samym prawa fizyki. Dodał przy tym, że stanowisko co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko winien zająć organ właściwy, a jeśli nie, to organ drugiej instancji mógł dokonać tych ustaleń samodzielnie, co oznacza, że brak było przesłanek do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 28 marca 2014 r. skarżący podtrzymał skargę, wskazując, że protest mieszkańców przeciwko planowanej inwestycji spowodowany jest przede wszystkim lokalizacją tej inwestycji – tj. w niecce, co powoduje oddziaływanie na budynki mieszkalne położone w sąsiedztwie. Prezes dopuszczonego do udziału w postępowaniu sądowym "C" z siedzibą w R. przychylił się do skargi i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał na sprzeczność zaskarżonego rozstrzygnięcia w związku z brakiem uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji. Zarzucił błędne zastosowanie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w świetle zgromadzonego w sprawie materiału organ odwoławczy powinien sam rozstrzygnąć sprawę co do istoty, a ewentualne braki postępowania mógł uzupełnić w trybie art. 136 tego Kodeksu. Podniósł także kwestie związane z kumulacją zasięgu pól jak również z ustaleniem obszaru oddziaływania inwestycji zostały rozstrzygnięte w orzecznictwie sądów administracyjnych, a stanowisko organów w niniejszej sprawie świadczy o braku woli merytorycznego rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podzielił zarzut skargi, iż Wojewoda [...] przekroczył w przedmiotowej sprawie zakres kompetencji wynikających z art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają bowiem charakter wyjątkowy, a zasadą jest orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyjątek od tej zasady nie może więc podlegać wykładni rozszerzającej. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest uzasadnione tylko w przypadku stwierdzenia, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygniecie. Przekazując sprawę organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, organ pierwszej instancji – Starosta [...] wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, po stwierdzeniu, iż inwestor nie wypełnił obowiązków wynikających z wydanego w sprawie, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, postanowienia z dnia [...] r. Z kolei organ odwoławczy, wprawdzie przyznał, że w aktualnie obowiązujących przepisach nie znajduje podstawy do wydania przez organ pierwszej instancji kwestionowanego postanowienia, to jednak nie uchylając go, uchylił jedynie decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej. W dalszej części uzasadnienia odniósł się jednak do nałożonego na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji środowiskowej bądź postanowienia, wydanych w oparciu o art. 63 ust. 2 cytowanej ustawy, stwierdzając, iż nie zostały wskazane uzasadnione wątpliwości, co do wiarygodności czy zgodności z prawem przedłożonych przez inwestora dokumentów wskazujących na brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Trzeba podkreślić, że w ocenie Sądu art. 35 ust.1 Prawa budowlanego daje organowi właściwemu do udzielenia pozwolenia na budowę uprawnienie do samodzielnego kwalifikowania planowanej inwestycji z punktu widzenia jej przyszłego oddziaływania na środowisko. W przypadku uznania przez ten organ, że weryfikacja złożonej przez inwestora opinii wymaga wiadomości specjalnych, organ ma prawo (obowiązek), na podstawie art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wystąpienia do biegłego o wydanie stosownej opinii w sprawie. Skład orzekający podziela w tym miejscu stanowisko skarżącego, iż organ odwoławczy właściwie przerzucił wyjaśnienie wskazywanych i podnoszonych w trakcie postępowania wątpliwości sprawy na organ pierwszej instancji. Nie wskazał przy tym organ drugiej instancji w sposób jednoznaczny, naruszenia jakich przepisów dopuścił się organ pierwszej instancji i jaki to miało wpływ na kwestionowane rozstrzygniecie sprawy. Nie wypowiedział się też w pełni konsekwentnie, jaki jest konieczny do wyjaśniania zakres sprawy. Nie zostało przy tym także w sposób oczywisty i bezsporny wykazane by organ odwoławczy nie dysponował w istocie pełnym i wyczerpującym materiałem dowodowym, pozwalającym na merytoryczną ocenę sprawy, umożliwiającym zajęcie stanowiska co do istoty sprawy. W świetle powyższego nie można odeprzeć zarzutu naruszenia przez ten organ normy art. 8, art. 9 czy art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż działania tego nie można uznać za prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Przyznać przy tym trzeba, że zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przed jej wydaniem organy winny jednak wszechstronnie odnieść się do podnoszonych w sprawie wątpliwości w zakresie oddziaływania pól elektromagnetycznych. Należy podzielić stanowisko, iż brak uchylenia wydanego w sprawie postanowienia oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji stanowi wyraz braku konsekwencji działania organu odwoławczego. W rezultacie doszło do błędnego zastosowanie w tej sprawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w świetle zgromadzonego w sprawie materiału organ odwoławczy winien sam rozstrzygnąć sprawę co do istoty, a ewentualne braki postępowania mógł uzupełnić w trybie art. 136 tego Kodeksu. Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, decyzję Wojewody [...] należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy oraz § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia i wyeliminuje wskazane uchybienia.