II SA/Gl 186/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka ( spr.) Sędzia NSA Ewa Krawczyk Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego A M. & J. Spółka Jawna w S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Starosta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę pawilonu handlowego wraz z wjazdem i wyjazdem na drogę powiatową miejską oraz na przełożenie fragmentu gazociągu w S. na działce nr A przy ul. A. Pozwolenia udzielono na rzecz Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "A" M. & J. spółka jawna. W punkcie [...] warunków pozwolenia nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Pismem z dnia [...] 2005 r. inwestor zawiadomił Starostę Powiatowego o zmianie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego pawilonu handlowego. Dnia [...] 2005 r. w obecności Z. J. i R. M. oraz kierownika budowy dokonano obowiązkowej kontroli obiektu. Stwierdzono wykonanie obiektu zgodnie z projektem. Wykonanie nawierzchni asfaltowej na parkingu i placu dostawczym ustalono do dnia [...] 2005 r. Jednocześnie w trakcie kontroli stwierdzono, że obiekt jest użytkowany, to znaczy odbywa się w nim sprzedaż towarów dla klientów. Z kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną, ilustrującą fakt sprzedaży towarów w pawilonie. Protokół został podpisany bez uwag przez wszystkie osoby uczestniczące w kontroli. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], doręczonym stronie [...] 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wymierzył PHU "A" spółce jawnej karę z tytułu nielegalnego użytkowania pawilonu handlowego w kwocie [...] zł. Jako podstawa prawna podany został art. 83 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 17 i art. 57 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano na fakt przystąpienia do użytkowania pawilonu handlowego bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W złożonym zażaleniu strona zarzuciła, że postanowienie nie zawiera podstawy prawnej zastosowanych przeliczeń i wskaźników kary. Nie wyjaśniono podstawy do przyjęcia stawki opłaty w wysokości [...] zł a organ nie uwzględnił nowelizacji prawa budowlanego z roku 2004. Oceniono, że wysokość kary nie jest ekonomicznie uzasadniona. Nie jest uzasadniona także faktycznie, albowiem w pawilonie nie obywała się sprzedaż, lecz miał miejsce próbny rozruch placówki. Uiszczenie kary doprowadzi firmę do upadłości. Rozpoczęcie uruchomienia placówki zostało wymuszone przedłużającą się procedurą odbioru i koniecznością ponoszenia kosztów utrzymania załogi. Obiekt został wykonany zgodnie z prawem, co potwierdziła przeprowadzona kontrola. Okoliczności powyższe winny zostać wzięte pod uwagę przy ustaleniu wysokości kary i ocenie jej zasadności. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W podstawie prawnej powołano art. 54, 55 i 57 ust. 7 oraz art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu natomiast wyjaśniono, że zgodnie z ustalonym stanem faktycznym inwestor miał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pawilonu handlowego, co było warunkiem rozpoczęcia działalności. Natomiast inwestor przystąpił do użytkowania bez wymaganej decyzji, co potwierdzono w dniu obowiązkowej kontroli. Okoliczność ta stanowi naruszenie prawa i skutkuje wszczęciem postępowania oraz nałożeniem kary na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59f prawa budowlanego. Wysokość kary nie jest pozostawiona uznaniu organu, lecz wynika z przepisów prawa. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, w jaki sposób, i w oparciu o jakie przepisy dokonano obliczenia wysokości kary. Odnosząc się do argumentu zażalenia o próbnym rozruchu placówki wskazano, że procedura taka nie uzasadnia faktycznego rozpoczęcia użytkowania i wprowadzenia klientów do obiektu. W skardze do sądu administracyjnego PHU "A" M., J. spółka jawna wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie postanowień organów obu instancji, zarzucając rażące naruszenie art. 59c ust. 1 i art. 59e oraz § 7 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 79 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz. 1807). Równocześnie skarżąca zwróciła się o przedstawienie przez Sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 57 ust. 7 prawa budowlanego z Konstytucją RP, w tym w szczególności z art. 2, 31 ust. 3, 32 i 64 ust. 3 Konstytucji. W skardze zarzucono, że organ nadzoru budowlanego winien był w terminie 7 dni od złożenia zawiadomienia przez Spółkę zawiadomić ją o terminie obowiązkowej kontroli. O terminie tym Spółka nie została zawiadomiona zaś kontrolę przeprowadziły osoby, które nie okazały stosownego upoważnienia, istnieją zatem wątpliwości co do ich kwalifikacji i kompetencji. Brak ten nie mógł być konwalidowany w terminie późniejszym. Okoliczności te stanowią o rażącym naruszeniu prawa, skutkującym nieważnością postanowień. Nadto w skardze zanegowano prawidłowość ustaleń faktycznych. Podniesiono, że nie doszło do samowolnego użytkowania obiektu rozumianego jako normalna eksploatacja. W pawilonie prowadzony był próbny rozruch i przygotowanie placówki do otwarcia. Podniesiono również zarzut błędnej wykładni art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Nawet bowiem w razie nielegalnego użytkowania, równoczesne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bez jakichkolwiek zastrzeżeń, co miało miejsce w niniejszym przypadku, sanuje ewentualny stan samowolnego użytkowania. W sprawie została wydana dnia [...] r. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego udzielająca pozwolenia na użytkowanie pawilonu wraz z wjazdem i wyjazdem, bez nawierzchni asfaltowej. W takiej sytuacji art. 57 ust. 7 nie znajduje zastosowania. Odnośnie braku konstytucyjności przepisów regulujących instytucję kar za samowolę użytkowania podniesiono, że nie jest zgodny z Konstytucją art. 57 ust. 7 współfunkcjonujący z sankcją karną przewidzianą w art. 93 pkt 7 prawa budowlanego, bez ustawowej dyrektywy dającej organom możliwość wyboru pomiędzy różnymi sankcjami. Narusza Konstytucję również to, że dotkliwe ekonomicznie sankcje są nakładane automatycznie, bez względu na okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Zanegowano, aby fakt sprzedaży towaru klientom mógł być uznany za "próbny rozruch". Sytuacja taka oznacza normalne funkcjonowanie placówki handlowej. Co do kompetencji i upoważnienia pracowników organu do przeprowadzenia kontroli podano, że w trakcie kontroli strona nie poddawała ich w wątpliwość i dobrowolnie uczestniczyła w kontroli. Nadesłano do akt sądowych oświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. dotyczące zatrudnienia osób przeprowadzających kontrolę placówki. W piśmie procesowym z dnia [...] 2005 r. Spółka dodatkowo podniosła, ze kara za nielegalne użytkowanie obiektu ma charakter represyjny a nie zależy od winy i szkodliwości działania oraz konkretnej sytuacji faktycznej. Narusza zatem zasady odpowiedzialności karnej i jest wymierzana przez organ administracji, nie sąd. Kara ta nie mieści się w katalogu kar i środków karnych. Tryb jej stosowania narusza zasadę prawa do obrony, zasadę domniemania niewinności a kara jest bardziej dotkliwa niż sankcje karne, czym narusza zasadę proporcjonalności. Okoliczności powyższe są sprzeczne ze standardami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), zasadą trójpodziału władzy (art. 10 Konstytucji) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) w rozumieniu nadanym jej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Automatyzm w stosowaniu kary i określeniu jej wysokości naruszają wymogi proporcjonalnej ingerencji w prawa iwolności obywateli, w szczególności w prawo własności, chronione zgodnie z art. 62 Konstytucji. Wskazano także, że brak podstaw do drakońskiego podwyższania wysokości kary za samowolne użytkowanie w sytuacji, gdy podwyższenie takie nie ma miejsca w sytuacji prowadzenia budowy niezgodnie z projektem budowlanym. Regulacja z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego narusza także zasadę równości, albowiem taka sama kara jest wymierzana podmiotom znajdującym się w odmiennej sytuacji (stopień zawinienia, rodzaj skutków). Postępowanie sądowe w sprawie zostało postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 788/05 zawieszone do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie II SA/Łd 706/05. Postępowanie podjęto postanowieniem z dnia 28 lutego 2007 r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W sytuacji gdy na inwestora został nałożony obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, do jego użytkowania może on przystąpić dopiero na podstawie ostatecznej decyzji wydanej w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 57 ust. 6 prawa budowlanego, wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia stanowi wezwanie organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli w celu stwierdzenia prowadzenia budowy zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Kontrola ta winna być przeprowadzona w ciągu 21 dni od złożenia wniosku, co w niniejszej sprawie zostało dochowane. O terminie tej kontroli organ winien zawiadomić w terminie 7 dni od doręczenia wezwania. Zarzut podniesiony w tym zakresie przez skarżącą nie mógł odnieść skutku, albowiem uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie uchybienie przepisom procedury administracyjnej uzasadnia uchylenie decyzji przez Sąd (art. 145 § 1 pkt 1c ppsa). Jest bowiem niewątpliwe, iż mimo braku zawiadomienia Z. J. i R. M. wiedzieli o kontroli i wzięli w niej udział. Nie ulega również wątpliwości, że kontrolę taką przeprowadziły osoby spełniające warunki określone w art. 59e. Z protokołu kontroli nie wynika, aby ich kompetencje i uprawnienie budziły wątpliwość i na etapie postępowania administracyjnego były negowane. Po dokonaniu sprawdzeń w zakresie wyznaczonym przepisem art. 59a ust. 2, organ albo wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie albo stwierdzając nieprawidłowość, wymierza karę z tego tytułu. Sposób obliczania tej kary określa art. 59f. Wymierzenie kary z tytułu nieprawidłowości skutkuje odmową wydania pozwolenia na użytkowanie. W niniejszej sprawie przeprowadzona kontrola nie wykazała nieprawidłowości co do zgodności inwestycji z pozwoleniem na budowę, w związku z czym udzielono w dniu [...] 2005 r. pozwolenia na użytkowanie pawilonu z wjazdem i wyjazdem, bez nawierzchni asfaltowej. Odmienną zaś instytucję stanowi kara z tytułu samowolnego użytkowania obiektu budowlanego, o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Jej nałożenie nie zależy od stanu obiektu i zgodności z projektem lecz okoliczności faktycznej, polegającej na przystąpieniu do użytkowania obiektu, bez wymaganego w tym zakresie pozwolenia. W tej sytuacji kara obliczana jest z zastosowaniem art. 59f ust. 1, jednakże stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Należy stwierdzić, że wysokość kary została w kontrolowanym przypadku obliczona prawidłowo. Kara stanowi iloczyn podwyższonej 10-krotnie stawki w kwocie [...] zł oraz współczynnika obiektu i współczynnika wielkości obiektu. Oba te współczynniki zostały określone w załączniku do ustawy. Dla budynków handlu (kategoria XVII) współczynnik kategorii wynosi [...], zaś współczynnik wielkości dla obiektu o kubaturze [...] m3 [...]. Należy przy tym podkreślić, odnosząc się do zarzutów skarżącej, że instytucja kary za samowolne użytkowanie zakłada jej automatyzm oraz uniezależnia jej wymiar i wysokość od winy czy stopnia zagrożenia. Stwierdzając fakt samowolnego użytkowania organ jest zobowiązany do jej nałożenia. Regulacja z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego była poddana kontroli Trybunału Konstytucyjnego w zakresie swej zgodności z art. 10 i art. 2 Konstytucji. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2007 r. w sprawie o sygn. P 19/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 57 ust. 7 prawa budowlanego w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu lub jego części, jest zgodny z art. 10 i art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał uznał za dopuszczalne zarówno posłużenie się karą administracyjną jak i uniezależnienie jej wysokości od winy. Nie można z tego względu podzielić zarzutu skargi o naruszeniu zasady równości obywateli wobec prawa. Trybunał ocenił, że instytucja kary administracyjnej stanowi co do zasady mniejszą dolegliwość niż fakt zastosowania sankcji karnej. Stanowisko zajęte w wyroku Trybunału w przekonaniu Sądu czyni niezasadnym kierowanie do Trybunału kolejnych pytań, mających dotyczyć zgodności art. 57 ust. 7 prawa budowlanego z innymi standardami konstytucyjnymi. Mając na uwadze podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2005 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.