II SA/Gl 186/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2017 r. sprawy ze skargi "A" w S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia z operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie z [...] r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: WINGiK) z dnia [...] r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania na rzecz Spółki [A] w S. zaświadczenia o żądanej treści z operatu ewidencji gruntów. Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2016 r. Spółka [A] w S. (zwana dalej Spółką) zwróciła się do Starosty [...] o wydanie zaświadczenia zawierającego: "chronologiczny wykaz czynności wraz ze wskazaniem ich podstawy prawnej (decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe, inne), które skutkowały podziałem działki o nr geod. [...] ", Starosta [...] pismem z dnia 5 września 2016 r. wezwał Spółkę o wykazanie interesu prawnego lub wskazanie przepisu prawa, który wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów żądanych przez wnioskodawcę (np. wezwanie sądu). W odpowiedzi Spółka pismem L.dz. [...] z dnia [...] r. wskazała, że tytuł własności do gruntu jest znany Staroście z urzędu, a zatem jest to wystarczający argument na wykazanie interesu prawnego. Nadto w ocenie Spółki zaświadczenie ma służyć jako dowód w sprawie toczącej się przed Sądem Okręgowym w C. sygn. akt: [...]. W odpowiedzi Starosta odmówił, w drodze postanowienia, wydania zaświadczenia, gdyż żaden przepis prawa tego nie wymaga, a wnioskodawca nie wykazał posiadania interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Pismem nr L.dz. [...] z dnia [...] r. Spółka złożyła zażalenie na postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W zażaleniu Spółka stwierdziła, że skarżone postanowienie organu I instancji jest nieprawidłowe, bowiem organ wadliwie rozpoznał wniosek. Nie dostrzegł, iż informacje, o które wnosi wnioskodawca, mają w istocie charakter informacji publicznej o danych dotyczących rejestru publicznego, prowadzonego przez organ, w ujęciu chronologicznym. Wskazuje również na przewlekłość prowadzonego postępowania oraz uważa, że organ bezpodstawnie kwestionuje przesłanki posiadania interesu prawnego, skoro tytuł własności do nieruchomości na taki interes wskazuje. Ponadto, w ocenie Spółki , właściciel ma niekwestionowane prawo do wiedzy o treści dokumentów dotyczących jego nieruchomości, o czynnościach podejmowanych przez organ, a odnoszących się do jego przedmiotu jego własności. Jak twierdzi, organ przyznaje sobie prawo oceny, któremu właścicielowi przysługuje uprawnienie do wystąpienia o zaświadczenie. Rozpatrując złożone zażalenie WINGiK ww. postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ zażaleniowy podzielił stanowisko Starosty [...] co do braku interesu prawnego po stronie Spółki. W szczególności zauważył, że tytuł własności Spółki do gruntu nie jest wystarczającym uprawnieniem do uzyskania informacji od organu ewidencyjnego w formie zaświadczenia (art. 217 K.p.a.). Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia nie wynika z prawa własności do nieruchomości. Natomiast sprawa o sygn. akt: [...] tocząca się przed Sądem Okręgowym w C., na którą powołuje się Spółka uzasadniając swój interes prawny, została już rozstrzygnięta ostatecznym wyrokiem przed złożeniem wniosku (wyrok z dnia [...] r.). Poza tym, Spółka nie przedłożyła jakiejkolwiek dokumentacji (np. wezwań z sądu) świadczącej, że właśnie takie zaświadczenie jest niezbędne dla sądu, nie wskazała na inne, konkretne, toczące się sprawy dla przedmiotowej działki. Zatem także tutaj nie został wykazany interes prawny. Brak podania konkretnej sprawy może świadczyć o np. planowanych zamiarach w przyszłości, natomiast interes prawny winien być realny i aktualny, tzn. winien ściśle wiązać się z aktualnymi prawami bądź obowiązkami strony, związanymi z przedmiotem postępowania lub czynności organu, a nie z jej zamiarami na przyszłość. Wobec powyższego należy uznać, że wnioskodawca podsiada jedynie interes faktyczny, który nie może być utożsamiany z interesem prawnym Odnosząc się do kwestii traktowania wniosku jako dotyczącego informacji publicznej organ II instancji wyjaśnia, że regulacje wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania w tej sprawie. Wnioskodawca wyraźnie zaznaczył, że żąda zaświadczenia. Ten fakt zobowiązuje organ ewidencyjny do działania na gruncie przepisów k.p.a., stąd rozstrzygnięcie zostało podjęte na podstawie tej ustawy. Co do uprawnień właściciela w odniesieniu do informacji o treści dokumentów dotyczących jego nieruchomości oraz podejmowanych czynnościach dotyczących jego własności organ podzielił stanowisko Spółki. Uzyskanie takich informacji, jak zauważa, powinno nastąpić w innej formie niż zaświadczenie. Spółka w pierwszym przypadku, jako właściciel nieruchomości, ma prawo zlecić pracę geodezyjną jednostce wykonawstwa geodezyjnego w celu sporządzenia "wykazu chronologicznego ww. dokumentów". Na mocy art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. e ustawy z dnia 17 maja 1989 Prawo geodezyjne i kartograficzne (Pgik) wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem, jeżeli celem lub zakładanym wynikiem tych prac jest: dokumentacja geodezyjna w postaci map, rejestrów lub wykazów na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilnoprawnych, dotyczących w szczególności: granic nieruchomości, praw do nieruchomości, zmiany struktury własności nieruchomości, pozwoleń na budowę, zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części oraz sposobu zagospodarowania nieruchomości. W drugim przypadku Spółka może się zwrócić do Starosty [...] o udostępnienie dokumentów składając stosowny wniosek. Starosta na mocy Art. 24 ust. 3 pkt 3 Pgik będzie zobowiązany do udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym w formie kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego. WINGiK nie podzielił stanowiska Spółki co do przewlekłości postępowania. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ ewidencyjny zawiadomił wnioskodawcę na mocy art. 36 § 1 k.p.a. o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. Zatem organ ewidencyjny działał w rozpatrywanej sprawie zgodnie z przepisami proceduralnymi, a w aktach sprawy nie stwierdzono okoliczności potwierdzających pozostawanie w bezczynności, czy w zwłoce, nie uzasadniony jest więc zarzut działania organu I instancji z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na opisane wyżej postanowienie organu odwoławczego, Spółka [A] w S. wniosła o uchylenie postanowienia organu II instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka w zasadzie powtórzyła zarzuty zawarte w zażaleniu. Dodatkowo zarzuciła, że przedmiotem wniosku nie jest wyłącznie wydanie zaświadczenia z rejestru ewidencji gruntów i budynków, ale zaświadczenia opartego o posiadane przez organ dane i dokumenty. W uzasadnieniu skargi Spółka wywodzi, że dysponuje w tej sprawie interesem prawnym powołując się m.in. na fakt uzyskania tego rodzaju dokumentów z ewidencji gruntów dla działki nr geod. [...], powstałej z kolejnego podziału działki nr [...]. Warunkiem otrzymania wymienionego wypisu i wyrysu było wykazanie się interesem prawnym. Spółka wskazała na prawo własności, co jest wystarczającym dowodem w świetle ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne na dysponowanie prawem do uzyskania tego rodzaju zaświadczenia. Nie podziela stanowiska organów, iż interes prawny w ubieganiu się o wydanie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej dla gruntów stanowiących wspólnotę gruntową w S., jest innym interesem prawnym, niż interes prawny wymagany przy ubieganiu się o zaświadczenie/informację dotyczące tych samych gruntów. Jako nietrafne ocenia Spółka stanowisko organu o braku związku między żądanym zaświadczeniem, a postępowaniem toczącym się w II instancji przed Sądem Okręgowym w C. pod sygnaturą akt [...]. Od orzeczenia Sądu odwoławczego wniesiona została skarga kasacyjna, zatem wnioskowane informacje są nadal potrzebne w postępowaniu przed Sądem Najwyższym, a w przypadku uwzględnienia skargi - przed Sądami I i II instancji. Z treści orzeczenia wynika wprost, że Spółka jest uczestnikiem przedmiotowego postępowania oraz że dotyczy ono działki nr [...] położonej w S. W tych okolicznościach dywagacje organu o związku Spółki z tym postępowaniem są niezrozumiałe. Organ nie ma uprawnień do dokonywania oceny przydatności danego dokumentu (zaświadczenia) dla obrony racji Spółki w innym postępowaniu. Spółka uznaje stanowisko Organu za niekonsekwentne z tej racji, że utrzymując postanowienie pierwszoinstancyjne w mocy, jednocześnie dostrzega możliwość osiągnięcia zamierzonego celu (uzyskania określonych informacji) innymi środkami. W tej sytuacji, jak ocenia, organ II instancji żąda wykazania szczególnego interesu prawnego ze względu na formę wnioskowanych informacji, nie zaś ze względu na ich charakter (treść). Rozróżnienie takie jest nieuzasadnione. Spółka podtrzymuje zarzut dotyczący przewlekłego działania Starosty [...] z rażącym naruszeniem prawa. Z porównania dat, a to daty doręczenia pisma Spółki z dnia 16 września 2017 r. i daty wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (21 listopada 2016 r.), wynika, że organ pierwszej instancji przekroczył termin ustawowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie ma dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ono kontroli w postępowaniu sądowym Odmawiając wnioskowi strony skarżącej organy obydwu instancji stanęły na stanowisku, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o treści jakiej żąda wnioskodawca. Ocenę powyższą Sąd w pełni podziela, aczkolwiek po części z innych przyczyn, niż wskazane w uzasadnieniach sporządzonych przez te organy. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był art. 219 kpa, zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z kolei zgodnie z art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się w dwóch przypadkach: - jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), - osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Stosownie natomiast do art. 218 § 1 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jak wynika z kolei z art. 218 § 2 kpa, wydanie zaświadczenia przez organ administracji publicznej może być poprzedzone przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres zależy nie tylko od żądania podmiotu zainteresowanego uzyskaniem zaświadczenia, ale także od możliwości spełnienia tego żądania przez organ. Zwrócić należy uwagę, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 kpa, spełnia jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę przepis art. 218 kpa przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. W rezultacie postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 kpa musi odnosić się do okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych. W postępowaniu tym organ nie może, rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia, tworzyć nowych dokumentów i na nowo ustalać fakty, które winny wynikać z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie użyty w art. 218 § 2 kpa zwrot "w koniecznym zakresie" wskazuje na ograniczenie postępowania dowodowego w stosunku do ram określonych w art. 75 – 86 kpa. Postępowanie wyjaśniające może zatem polegać na ustaleniu faktów wynikających z dostępnych organowi dokumentów. Jak wynika z treści art. 217 kpa zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 605/12, LEX nr 1369011 oraz wyrok NSA z dnia 28 czerwca1983r., sygn. akt I SA 268/83, ONSA 1983/1/47). W konsekwencji tego, w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie może kształtować treści dostępnych dokumentów. Nie także jest dopuszczalne tworzenie na użytek konkretnego postępowania materiałów dowodowych, mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2017 r. II OSK 1270/15, CBOSA).. Zważając na treść żądania Spółki: "chronologiczny wykaz czynności wraz ze wskazaniem ich podstawy prawnej (decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe, inne), które skutkowały podziałem działki o nr geod. [...] " uznać trzeba, iż wykazu takich czynności wraz z ich podstawami prawnymi nie ma w zasobach informacyjnych organu I instancji. Przygotowanie takiej informacji wymagałoby prowadzenia postępowania zmierzającego do wytworzenia, w istocie rzeczy, nowego dokumentu, który byłby podstawą zaświadczenia. Wobec tego, w świetle powyższych ustaleń, skoro posiadane przez organ informacje nie pozwalały na uwzględnienie wniosku ze względu na brak stosownych dokumentów, a tym samym potwierdzenie faktów stanowiących przedmiot wniosku Spółki, mógł on (tj. Starosta [...]) jedynie odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści. Poza tym Sąd podziela stanowisko organu II instancji co do niewykazania przez Spółkę, iż ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Bycie właścicielem gruntu samo w sobie nie oznacza posiadania interesu prawnego w sprawie o wydanie zaświadczenia, dotyczącego tego gruntu, w jakikolwiek sposób. Chodzi tylko o takie przypadki, w których zaświadczenie mogłoby wpływać na sytuację prawną właściciela, a tego Spółka nie wykazała. Interesu prawnego Spółki nie uzasadnia także ewentualne postępowanie kasacyjne prowadzone przez Sąd Najwyższy, bowiem i w tym przypadku nie wykazała ona wpływu (znaczenia) wnioskowanego zaświadczenia dla ukształtowania jej sytuacji prawnej przez Sąd. Sąd nie podziela zarzutów odnoszących się do przewlekłości postępowania organu pierwszej instancji. Samo porównanie dat złożenia wniosku (31 sierpień 2017r.) oraz wydania postanowienia (21 listopad 2017 r.) jeszcze o tym nie świadczą, skoro organ podejmował czynności wyjaśniające w tej sprawie, dotyczące m.in. kwestii wykazania interesu prawnego (pismo z 5 września 2017 r., odpowiedź Spółki -20 września 2017 r.). 22 września 2016 r. Starosta przedłużył termin załatwienia sprawy do 31 listopada 2017 r., do czego był upoważniony na podstawie art. 36 § 1 kpa. Ponadto, stopień skomplikowania tej sprawy był znaczny, inaczej niż w przypadku, w którym organ dysponuje stosowną informacją, a ponadto nie ma wątpliwości co do treści i charakteru żądania. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.