II SA/Gl 1861/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Referendarz Łukasz Strzępek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy U. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Starosta [...] , działając na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 11f ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194, zwanej dalej specustawą), po rozpatrzeniu wniosku Gminy U. zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "przebudowa skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z ulicą [...] i ulicą [...] w [...]" na nieruchomościach o numerach: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39. W kolejnych punktach decyzji organ zatwierdził dokumentację projektową, zezwolił na podział nieruchomości oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podano, że po wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie Zarząd Województwa [...] , Zarząd Powiatu [...] oraz Burmistrz U. nie zgłosili żadnych uwag odnośnie planowanej inwestycji. O planowanej inwestycji poinformowano poprzez zamieszczenie ogłoszenia na tablicy Urzędu Gminy w U., publikację w "Głosie Ziemi [...]" oraz ogłoszenie na stronie internetowej Urzędu Gminy U. W toku postępowania do organu wpłynęła jedna uwaga dotycząca wspomnianej inwestycji: R. S. zauważył, że inwestorem powinien być zarządca drogi wyższej kategorii – Zarząd Dróg Wojewódzkich, chodnik planowany na jego nieruchomości nie jest elementem drogi publicznej, budowa chodnika będzie wymagała wycięcia zieleni pełniącej funkcję osłonową dla jego nieruchomości, w związku z czym wnosi on o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność wpływu tej inwestycji na stan swojego budynku. Organ ustosunkował się do w/w kwestii wyjaśniając w m.in., że budowa chodnika stanowi element infrastruktury towarzyszącej przedmiotowej inwestycji, która nie obejmuje samego skrzyżowania z drogą wojewódzką, co z kolei oznacza, że inwestorem powinna być Gmina U.. Od decyzji tej odwołanie złożył R. S. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania. Odwołujący się zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 ust. 1 specustawy polegające na przyjęciu, że część inwestycji, która ma być zrealizowana na jego nieruchomości nie może być traktowana jako inwestycja z zakresu dróg publicznych oraz naruszenie art. 11a ust. 1 cyt. ustawy poprzez realizację inwestycji na wniosek podmiotu, który nie miał legitymacji do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Nadto w odwołaniu sformułowano szereg zarzutów dotyczący naruszenia przepisów procedury administracyjnej, szczególnie pod względem uchybienia regulacjom dotyczącym postępowania dowodowego oraz wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej budowy chodnika biegnącego wzdłuż drogi wojewódzkiej DW [...] w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych numerami działek: 40, 22, 41, 42, 43, 44, i w tej części umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji; uchylił znajdujący się na stronie 6 decyzji akapit 7 punktu 7 sentencji decyzji i w tym miejscu określił termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna; uchylił znajdujący się na stronie 6 punkt 8 sentencji decyzji i orzekł o ograniczeniach w korzystaniu z nieruchomości o numerach 1, 18, 19, 34, 38; uchylił w punkcie II na stronie 2 decyzji podpunkt 4 i orzekł w tym miejscu, że działka nr 45 obręb [...] , Gm. U. dzieli się na następujące działki: działka 46 obręb [...] , Gm. U., działka 4, obręb [...] , Gm. U.. W pozostałym zakresie decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy. W uzasadnieniu organ obszernie opisał dotychczasowy przebieg postępowania i zauważył, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji we wskazanych wyżej fragmentach było konsekwencją uchybień formalnych, przede wszystkim zaś niewłaściwego zastosowania obowiązujących przepisów, co jednakże nie dawało podstaw do jej uchylenia w całości. Odnosząc się z kolei do podniesionych w odwołaniu zarzutów, Wojewoda zauważył, że z obowiązujących przepisów wynika bezsprzecznie, że chodnik jest elementem pasa drogowego, co nie pozostawia wątpliwości co do zasadności zastosowania przepisów specustawy również do budowy chodnika, o ile rzecz jasna leży on w pasie drogi publicznej. Jednakże budowa chodnika na nieruchomości należącej do R. S. stanowi przedłużenie chodnika leżącego przy ul. [...] – drodze gminnej. Wspomniany chodnik nie stanowi więc elementu drogi publicznej lecz jest samodzielną inwestycją. Jego przebieg pozwala zaś stwierdzić, ze mógłby zostać uznany za element pasa drogi publicznej, tyle tylko, że w tym przypadku drogi wojewódzkiej DW [...] , co z kolei oznacza, że inwestorem w takim przypadku byłby Zarząd Województwa. Tym samym zasadnie zarzucono naruszenie art. 11 ust. 1 specustawy drogowej. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast drugiego, zasadniczego zarzutu odwołania – a mianowicie dotyczącego podmiotu będącego inwestorem. Wskazał, że ze względu na fakt, iż sporna inwestycja obejmuje skomplikowany układ komunikacyjny trzech dróg uznano, że optymalnym rozwiązaniem będzie powierzenie przeprowadzenia inwestycji Gminie U., jako jednemu z trzech zarządców dróg krzyżujących się w tym miejscu, co ułatwi również utrzymanie chodnika w należytym stanie. Skargę na tę decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina U. domagając się uchylenia decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej punktu I i IV, ewentualnie uchylenia decyzji Wojewody w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Równocześnie złożono wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego i dopuszczenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi. W uzasadnieniu skargi wskazano, że inwestycja, ze względu na okoliczności faktyczne (usytuowanie poszczególnych obiektów pasie drogowym) wymagała przyjęcia określonych rozwiązań technicznych, które zapewniłyby mieszkańcom Gminy U. możliwość bezpiecznego dotarcia do przystanku autobusowego, co z kolei wiązało się z koniecznością budowy spornego chodnika. W tym kontekście za nieuprawnioną uznano tezę organu odwoławczego, jakoby sporny chodnik powinien wchodzić w skład pasa drogowego drogi wojewódzkiej, gdyż tylko wtedy mógłby zostać uznany za element drogi publicznej. Budowa chodnika pozostawała bowiem w ścisłym powiązaniu z przedmiotową inwestycją i zapewniała należyte korzystanie z niektórych obiektów znajdujących się w pasie drogi gminnej. Co więcej, zdaniem skarżącej byłoby nielogicznym, gdyby niektóre elementy tej samej inwestycji były realizowane w oparciu o przepisy specustawy drogowej, natomiast inne w oparciu o odrębne regulacje. Dalej zaakcentowano uchybienia proceduralne dotyczące przede wszystkim postępowania dowodowego, w szczególności zaś ingerencję w przebieg planowanej inwestycji, wyłączając spod jej zakresu nieruchomość o numerze 47, do czego wszak organ odwoławczy nie miał kompetencji. Zauważono również, że w sposób niewłaściwy powołano podstawę prawną, gdyż wydane rozstrzygnięcie (umorzenie postępowania w części jako bezprzedmiotowego) nie odpowiadało powołanemu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Na koniec strona skarżąca zaznaczyła, że sporny chodnik został już wykonany, a pozostawienie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym zmusi inwestora do poszukiwania procedury legalizującej sporną inwestycję i uniemożliwi dokończenie prac nad inwestycjami z zakresu gospodarki wodno – ściekowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ zakwestionował przede wszystkim zasadność zaliczenia chodnika do obiektów leżących w pasie drogi publicznej podnosząc, że w świetle materiału dowodowego jest to zupełnie odrębna inwestycja. Nie podzielił również sformułowanych w skardze zarzutów dotyczących uchybień w prowadzonym postępowaniu dowodowym. W piśmie procesowym z dnia 11 marca 2014 r. skarżąca poinformowała, że Miasto U. stało się właścicielem nieruchomości oznaczonej nr 41 na mocy umowy sprzedaży z dnia 25 lutego 2014 r. Jednocześnie skarżąca podtrzymała skargę. Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 28 marca 2014 r. pełnomocnicy strony skarżącej podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko akcentując, że chodnik stanowi element konieczny dla całej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem kontrola przeprowadzona przez Sąd w oparciu o przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) nie dała podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że istotą sporu zaistniałego w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy w tym konkretnym stanie faktycznym chodnik, który został wybudowany przy okazji realizacji inwestycji pod nazwą: przebudowa skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z ulicą [...] i ulicą [...] w [...] rzeczywiście mógł być traktowany jako element tej inwestycji, a tym samym podlegał regulacji specustawy drogowej. Rozstrzygnięcie wskazanych wyżej wątpliwości wymaga sięgnięcia w pierwszej kolejności do regulacji specustawy drogowej. W art. 1 ust. 1 przywołanej ustawy wprost wskazano, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Odwołując się w tym miejscu do treści art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wskazać przyjdzie, że pod pojęciem drogi ustawodawca rozumie budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zgodnie zaś z pkt. 6 przywołanego przepisu chodnikiem jest część drogi przeznaczona do ruchu pieszych. Nie ulega więc wątpliwości, że aby można było uznać chodnik za część drogi, co z kolei implikuje możliwość zastosowania specustawy drogowej, koniecznym jest istnienie funkcjonalnego powiązania pomiędzy chodnikiem a drogą. W przeciwnym razie budowa chodnika, nawet przy okazji realizacji inwestycji drogowej wykraczałaby poza ramy wyznaczone przepisami specustawy drogowej. Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd podziela stanowisko Wojewody [...] , który trafnie zauważył, że chodnik, biegnący m. in przez nieruchomość należącą do R. S. potencjalnie mógłby zostać uznany za element pasa drogi publicznej, tyle tylko, że drogi wojewódzkiej o numerze DW [...] . W tym zaś przypadku budowa spornego chodnika mogłaby nastąpić wówczas, gdyby z takim wnioskiem wystąpił Zarząd Województwa [...] przy przebudowie wspomnianej drogi wojewódzkiej. Zarówno z treści skargi, jak i z dokumentacji projektowej sporządzonej na potrzeby prowadzonej inwestycji wynika, że sporny chodnik, nie stanowi ciągu komunikacyjnego leżącego bezpośrednio przy jakiejkolwiek drodze gminnej, będąc w istocie przedłużeniem chodnika znajdującego przy ul. [...]. Z dołączonych map wynika, że biegnie szczytem skarpy położonej przy wspomnianej drodze wojewódzkiej, za rowem odwadniającym i dopiero po przekroczeniu potoku [...] łączy się z chodnikiem przy drodze wojewódzkiej. Te okoliczności oznaczają z kolei, że sporny chodnik należy uznać za samodzielną budowlę, a nie część pasa drogowego drogi gminnej objętej wnioskiem. Wbrew stanowisku strony skarżącej, konieczność zapewnienia odpowiedniego układu komunikacyjnego dla pieszych w okolicach realizowanej inwestycji, jakkolwiek obiektywnie uzasadniona, nie może oznaczać swobody w doborze instrumentów prawnych służących osiągnięciu tego celu. Sąd zwraca bowiem uwagę, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyposaża organy w instrumenty pozwalające na bardzo daleko idącą ingerencję w prawo własności. Mając zarazem na względzie treść art. 21 Konstytucji RP stwierdzić wypada, że wspomniana regulacja musi być stosowana jedynie w ściśle określonych w ustawie celach, a w tych przypadkach, w których istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do charakteru planowanego przedsięwzięcia nie można stosować interpretacji rozszerzającej w/w przepisów, gdyż prowadziłoby to do naruszenia konstytucyjnych gwarancji ochrony prawa własności. Wspomniana ustawa nie daje zaś możliwości skorzystania z przewidzianego w niej trybu w ramach realizacji inwestycji polegającej na budowie ciągu pieszego, chociażby miałby on stanowić element większego układu komunikacyjnego, o ile taki ciąg nie będzie mógł zbyć zakwalifikowany jako element drogi publicznej – co ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy. W tym miejscu dodać również wypada, że podmioty realizujące cele publiczne, do których można niewątpliwie zaliczyć budowę ciągu komunikacyjnego dla pieszych, zostały wyposażone w inne instrumenty prawne dające możliwość pozyskania nieruchomości na potrzeby takiej inwestycji, bez potrzeby stosowania rozszerzającej interpretacji specustawy drogowej. Jedynie na marginesie zauważyć trzeba, że Gmina U. uzyskała tytuł prawny do nieruchomości R. S., a wobec tego nie istnieją żadne przeszkody uniemożliwiające podjęcie działań zmierzających do legalizacji powstałej inwestycji. Sąd nie podziela, prezentowanego w skardze stanowiska odnośnie wadliwego umorzenia postępowania administracyjnego w zaskarżonej decyzji. Trafnie bowiem Wojewoda [...] przyjął, że skoro sporny chodnik w ogóle nie mógł być realizowany w ramach planowanego przedsięwzięcia w trybie specustawy drogowej, to tym samym postępowanie, jakie przeprowadził w tym zakresie organ pierwszej instancji było bezprzedmiotowe, co z kolei wymagało uchylenia wydanej decyzji właśnie w tej części i umorzenie tego postępowania. Zauważyć przyjdzie, że co prawda uzasadnienie zaskarżonej decyzji w istocie nie wskazuje expressis verbis powodów takiego rozstrzygnięcia, nie mniej jednak organ odnosi się w nim do kwestii zasadności traktowania spornego chodnika jako części inwestycji będącej przedmiotem wniosku Gminy U., co pozwala przyjąć, że był to właśnie powód uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w części i umorzenia w tym zakresie postępowania administracyjnego. Uchybienie to nie jest jednak na tyle istotne, aby dyskwalifikowało zaskarżoną decyzję i uzasadniało wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W tym kontekście bezzasadne okazały się również zarzuty skargi dotyczące braków w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Organ odwoławczy, w oparciu o posiadaną dokumentację stwierdził, że uznanie chodnika za część planowanej inwestycji nie jest możliwe. W ocenie Sądu okoliczność ta nie budziła wątpliwości, a wobec tego brak było podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego odnośnie usytuowania chodnika oraz analizy jego funkcjonalnego powiązania z zamierzonym przedsięwzięciem, czego oczekiwała strona skarżąca. Kontrolując zaskarżoną decyzję poza ramami wyznaczonymi treścią zarzutów skargi Sąd stwierdza, że Wojewoda [...] prawidłowo uchylił decyzję organu pierwszej instancji w poszczególnych częściach i orzekł w tym zakresie co do istoty, albowiem rozstrzygnięcie wydane przez Starostę [...] obarczone było uchybieniami formalnymi, które tym samym zostały wyeliminowane. Sąd zauważa ponadto, że zaskarżona decyzja wydana została ze znacznym uchybieniem terminu określonego w art. 11g ust. 2 specustawy, co jednak nie miało wpływu na wynik sprawy, zaś strona skarżąca nie podnosiła zarzutu co do przewlekłości postępowania. Mając na względzie opisane wyżej okoliczności orzeczono jak w sentencji w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).