II SA/Gl 187/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant st. sekretarz Małgorzata Orman, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. P. i P. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 123 § 1 i 2 k.p.a. wstrzymał roboty budowlane, polegające na przebudowie tarasu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w zabudowie bliźniaczej przy ul. A nr X w G. wykonywane przez B. i Z. D. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postępowanie organ nadzoru budowlanego I instancji wszczął w związku z interwencją właścicieli sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. A nr Y w G.. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] 2004 r. na nieruchomości B. i Z. D. organ stwierdził, że prowadzone są na niej roboty budowlane, a to została wykonana płyta żelbetowa o wymiarach 2,13 m x 5,65 m wspartej na czterech prefabrykowanych słupach betonowych, mająca stanowić nowy taras budynku. Przedmiotowe roboty zgodnie z oświadczeniem inwestora zostały podjęte w ramach przebudowy tarasu ziemnego zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Na potwierdzenie tej okoliczności inwestor przedłożył pisemne oświadczenia dwóch świadków. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ustalenia swoje oparł na dowodach przedłożonych przez inwestorów, nie dając wiary oświadczeniom inicjatorów postępowania twierdzącym, że na działce inwestorów nie było wcześniej tarasu ziemnego. Biorąc pod uwagę powyższe organ uznał, że do stwierdzonej samowoli budowlanej winny znaleźć zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Z treścią tego rozstrzygnięcia nie zgodzili się Z. i P. P. wnosząc do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie ( oznaczone jako "sprostowanie do uzasadnienia"), w którym domagali się sprostowania uzasadnienia doręczonego im postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podali, że nie zostali mimo doręczonych im zawiadomień dopuszczeni do udziału w przeprowadzonych oględzinach. Podnieśli także szereg argumentów podważających ustalenia faktyczne organu I instancji, które legły u podstaw zaskarżonego postanowienia. W szczególności ponownie wskazali, że przed budynkiem sąsiadów nie było wcześniej żadnego tarasu. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze. W podstawie prawnej wskazał on art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 i art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu podał, że przebudowywany taras znajduje się w odległości 3,30 m od granicy działki Z. i P. P., co stwierdził po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego. Powyższe zaś oznacza, że samowolnie prowadzona przebudowa tarasu nie narusza warunków technicznych odnoszących się do jego usytuowania w stosunku do sąsiednich nieruchomości. Przesądza to także o tym, że osoby wnoszące zażalenie nie posiadają interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, a zatem w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie są stronami toczącego się postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Z. i P. P. wnieśli o przywrócenie im praw strony i przeanalizowania legalności całokształtu działań organów nadzoru budowlanego obu instancji. Wskazali, że zaskarżone przez nich postanowienie narusza art. 9 i art. 10 k.p.a. Podali, że mimo poinformowania ich przez organ I instancji o przysługującym im prawie uczestnictwa i składania wyjaśnień w trakcie wizji lokalnej do udziału w niej nie zostali dopuszczeni. Skutkiem tego w uzasadnieniu postanowienia PINB znalazły się sugestie godzące w ich dobre imię i podważające wiarygodność ich zeznań. W trakcie oględzin nie dokonano pomiarów odległości dobudowanego tarasu od granicy działek. Ponadto sąsiedzi mają zamiar na wykonanym tarasie dobudować do budynku szklarnię, co narusza przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnił także, że wszczynając postępowanie organ I instancji nie był w stanie ustalić, czy skarżący są stroną postępowania. Organ ten nie miał również prawnych możliwości wprowadzenia skarżących na teren posesji sąsiadów bez zgody właścicieli. Wskazał wreszcie, że pozbawienie skarżących praw strony postępowania nie miało wpływu na dalszy bieg postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna Sąd stwierdził bowiem, że zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz procesowego co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w aspekcie jego zgodności z prawem należy wyjść od konsekwentnie akceptowanej w judykaturze tezy, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Przymiot strony uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 stycznia 1994 r., III ARN 64/94, OSNAPiUS z 1995 r., nr 10, poz. 118). Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a. Przenosząc te ustalenia na grunt kontrolowanego postępowania w pierwszym rzędzie należy zanalizować brzmienie przepisów regulujących kwestię ochrony interesów osób w postępowaniach uregulowanych przepisami ustawy Prawo budowlane, a w szczególności normy zamieszczonej w art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy. Zgodnie z nią obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W ocenie Sądu przepis ten wraz z zawartymi w kodeksie cywilnym normami odnoszącymi się do wykonywania prawa własności, zapewnia ochronę interesów właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji i uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej pod warunkiem jednak ich położenia w obszarze oddziaływania obiektu, zobowiązując do badania tego interesu w każdym indywidualnym przypadku. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że do wymienionych w tej definicji przepisów odrębnych należy m.in. zaliczyć przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ( por. R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2005, s. 27 i nast.). Stosownie zaś do § 12 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, jeżeli z innych jego przepisów lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Zgodnie z § 12 ust. 5 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej, o których jest mowa w ust. 1 o więcej niż 0,8 m, natomiast części budynku, takie jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy – o więcej niż 1,3 m. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego właśnie w oparciu o przywołane przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych uznał, że skoro przebudowywany przez B. i Z. D. taras był usytuowany w odległości 3,3 m od granicy z działką Z. i P. P., to tym samym prowadzone przez inwestorów roboty budowlane nie naruszają interesu prawnego wnoszących zażalenie. W konsekwencji tego nie mają oni w świetle przepisów art. 28 k.p.a. przymiotu strony postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego. Poglądu tego Sąd nie może zaakceptować z kilku powodów. Po pierwsze z brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wynika, że przepis ten znajdzie zastosowanie do ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich na etapie zatwierdzania projektów budowlanych i udzielania pozwolenia na budowę, a zatem w ocenie Sądu nie znajduje on zastosowania do postępowań toczących się w trybie przepisów odnoszących się do samowoli budowlanej. Po drugie art. 5 Prawa budowlanego, a także § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odnosi się do obiektów budowlanych, a nie do ich części do których bez wątpienia należy zaliczyć tarasy. Po trzecie wreszcie będące przedmiotem postępowania roboty budowlane znajdowały się dopiero w fazie początkowej, nie można zatem nie przyznać racji skarżącym, że na dobudowanym tarasie sąsiedzi mogą zrealizować szklarnię, czy "ogród zimowy". W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie nie mogło się ostać. Ponownie rozpatrując sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie, zatem zobowiązany merytorycznie rozpoznać wniesione zażalenie i odnieść się do podniesionych w nim zarzutów. Z przytoczonych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 tej ustawy.