II SA/Gl 1871/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu K. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 października 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2919/2023/21002 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją nr [...] z dnia 18 września 2023 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B., na podstawie art. 20 ust. 3 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 z późn. zm., dalej: "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), odmówiono K. L. (dalej: "Strona" "Skarżący") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad B. L. (dalej: "osoba wymagająca opieki", "matka Skarżącego") od 1 sierpnia 2023 r. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek Strony z dnia 3 sierpnia 2023 r. Organ ustalił, że Wnioskodawca wspólnie z niepełnosprawną matką prowadzi gospodarstwo domowe, nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, jest uprawniony do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Osoba wymagająca opieki jest wdową, legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji. W powołaniu na treść art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. organ stwierdził, że ustalone prawo do renty wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia, w związku z tym Strona nie spełnia wymogów przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja została doręczona w dniu 20 września 2023 r. Strona w dniu 25 września 2023 r. wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji. W uzasadnieniu podkreślono, że osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym, która ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, może pracować. Nie istnieją również legislacyjne przeszkody podejmowania zatrudnienia. Ustawodawca przewidział jedynie zmniejszenie lub zawieszenie renty w przypadku osiągnięcia określonego przychodu. W ocenie Odwołującego się brak racjonalnych powodów, aby odmówić osobie częściowo niezdolnej do pracy, ale rezygnującej z pracy zarobkowej celem opiekowania się niepełnosprawnym członkiem rodziny, prawa do wsparcia w postaci świadczenia pielęgnacyjnego. Podał, iż w przypadku Strony taka sytuacja zachodzi, Odwołujący się jest osobą częściowo niezdolną do pracy, i gdyby nie konieczność opieki nad matką, miałby możliwość podjęcia pracy zarobkowej. Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17. Na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. 2018 r. poz. 540) oraz art. 138 § 2 k.p.a., decyzją nr SKO.PSŚ/41.5/2919/2023/21002 z dnia 20 października 2023 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczas przeprowadzone w sprawie czynności oraz przywołał podstawę normatywną rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie podzielił przyczyny odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia opartej o moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, powołując w tym zakresie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił od niepodejmowania zatrudnienia bądź rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wskazał, iż wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 23 sierpnia 2023 r. oraz treść odwołania potwierdzają, że Strona sprawuje opiekę nad matką i w związku z tą opieką nie może podjąć żadnej pracy. Jednakże Odwołujący się jest uprawniony do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wyjaśnił, iż osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę, w tym rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w tej sprawie renty. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować, który to obowiązek wynika z art. 9 k.p.a. W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. oraz art. 9 i art. 79a k.p.a. W sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia raz jeszcze postępowania z uwzględnieniem orzecznictwa i umożliwienie Stronie dokonania wyboru świadczenia. Z akt sprawy nie wynika by Strona była informowana, że zawieszenie renty jest warunkiem przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia, w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek. Zakres tego postępowania, zdaniem Kolegium, wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego jaki może przeprowadzić organ odwoławczy. Kolegium wskazało, że ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie, uwzględnić stanowisko sądów administracyjnych oraz umożliwić Stronie dokonanie wyboru świadczenia, tj. powtórnie poinformować o możliwości wystąpienia do ZUS o zawieszenie prawa do renty w związku z faktem, że spełnia pozostałe przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja została doręczona w dniu 26 października 2023 r. Skarżący w dniu 8 listopada 2023 r. złożył sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach od wyżej opisanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji zarzucił nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił przebieg postępowania i ponowił argumentację przedstawioną na etapie złożonego odwołania. Nadto zaakcentował, iż od 9 stycznia 2020 r. posiadanie ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie stanowi przeszkody do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i kwota świadczenia pielęgnacyjnego nie może być pomniejszana o wysokość renty. Wskazał, iż gdyby nie opieka nad matką miałby możliwość podjęcia pracy. Niezdolność do pracy Skarżącego została ustalona z dniem [...] r., tj. po 9 stycznia 2020 r. na czas do 30 czerwca 2024 r., zatem podlega przywołanym przepisom. Kolegium winno zdaniem Skarżącego zastosować art. 136 k.p.a. i orzec co do istoty sprawy. Do skargi przedłożono kserokopie dokumentów znajdujących się już w aktach sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do brzmienia przepisu art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny określa art. 64e p.p.s.a. W myśl tego przepisu rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. zachodzi, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych bądź w sytuacji nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wystąpienie wskazanych naruszeń spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Lex el. 2021, B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, s. 728-729). Sprzeciw powoduje zatem wszczęcie postępowania w zakresie ograniczonym do kontroli decyzji kasacyjnej, z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek określonych w/w przepisem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 1190/21). W rezultacie uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Po dokonaniu, w świetle powyższych kryteriów, analizy zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, Sąd na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdza naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach nr SKO.PSŚ/41.5/2919/2023/21002 z dnia 20 października 2023 r., mocą której organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji – Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia 18 września 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Kolegium jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia wskazało naruszenie prawa materialnego art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 9 i art. 79a k.p.a., uznając, że zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego jakie może przeprowadzić organ odwoławczy. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji winien, zdaniem organu odwoławczego, umożliwić Skarżącemu dokonanie wyboru świadczenia, w tym poinformować o możliwości wystąpienia o zawieszenie prawa do renty z uwagi na spełnienie pozostałych przesłanek przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy, a w szczególności z przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego wynika, iż osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] r. o trwalej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji (karta nr 4 akt administracyjnych), małżonek osoby wymagającej opieki zmarł w dniu [...] r. (odpis skrócony aktu zgonu, karta nr 2 akt administracyjnych), Skarżący jest częściowo niezdolny do pracy (orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] r. nr [...], karta nr 3 akt administracyjnych) oraz pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy (karta nr 5 akt administracyjnych). Skarżący sprawuje opiekę nad matką (wywiad środowiskowy z dnia 23 sierpnia 2023 r. karta nr 14-25 akt administracyjnych, str. 4 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego). Zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy był zatem wystarczający, by zweryfikować spełnienie przez Skarżącego przesłanek warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazanych w przepisie art. 17 u.ś.r. W ocenie Sądu, decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Wskazany przez organ odwoławczy niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy a określony jako "konieczność przeprowadzenia raz jeszcze postępowania z uwzględnieniem powyższego stanowiska i umożliwienia stronie dokonania wyboru świadczenia" przy zachowaniu obowiązku poinformowania Strony o możliwości wystąpienia do ZUS o zawieszenie prawa do renty (str. 5-6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), nie stanowił naruszenia uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Zauważenia bowiem wymaga, iż organ odwoławczy rozpoznając przedmiotową sprawę, winien mieć w polu widzenia, na co również zwracał uwagę Skarżący, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a omawianej ustawy w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. utracił moc w zakresie ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy z dniem 9 stycznia 2020 r., natomiast w pozostałym zakresie pozostał w mocy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zapadły po upływie wskazanego terminu, zatem organy administracji publicznej obowiązane były do rozpoznania wniosku Strony przy uwzględnieniu brzmienia przepisu nadanego na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zatem z pominięciem negatywnej przesłanki. Prawo Skarżącego do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie było w sprawie kwestionowane (decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. znak [...] z dnia [...] r., karta nr 5 akt administracyjnych). Przesłanka odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oparta o przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie została podzielona przez organ odwoławczy. Nadto żadne inne okoliczności warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na gruncie przedmiotowej sprawy, poza przesłanką opartą o art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie pozostawały w sprawie sporne. Stąd też Sąd nie znalazł uzasadnienia do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W rezultacie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał przyjąć, aby sprawa wymagała ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a do ewentualnej realizacji wskazanych przez organ odwoławczy wytycznych nie mogło dojść w postępowaniu odwoławczym bez naruszenia zarówno art. 136 k.p.a. jak i zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Należy mieć przy tym na uwadze, że podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. niewątpliwie przyczynia się do wydłużenia postępowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania przewidzianej w przepisie art. 12 k.p.a. Zasadą powinno być merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy, natomiast wyjątek przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a., musi być interpretowany ściśle (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 800/21). Na marginesie Sąd jedynie sygnalizuje, że podziela ocenę prawną organu odwoławczego co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Przyczyna odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać oparta na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Reasumując w sprawie nie istniały przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez organ odwoławczy. Ponownie rozpoznając odwołanie Kolegium powinno uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną, mając na uwadze, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a., skutki wadliwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. dokonanej przez organ pierwszej instancji mogły bowiem zostać usunięte na etapie postępowania odwoławczego. W sprawie nie powstały po stronie Skarżącego koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw mające uzasadniać zasądzenie ich zwrotu na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.