II SA/Gl 1876/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi S. B., R. B. i P. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga została wniesiona na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej zwanego [...]WINB), którą w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylona została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. ( dalej zwanego PINB) z dnia [...] r., nr [...]. Uchyloną decyzją organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie dobudowy tarasu z gankiem od strony północnej budynku przy ul. [...]w S.. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez PINB w związku z pismem z dnia [...] r. F. Z., będącego współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 sąsiadującej z posesją przy ul. [...]. W piśmie tym, a także w kolejnych swoich wystąpieniach domagał się on zbadania legalności zrealizowanej w [...] roku werandy wraz z tarasem nad tą werandą, którą dobudowano do budynku mieszkalnego sąsiada. PINB po przeprowadzonych oględzinach oraz zapoznaniu się z dokumentacją budowy postanowieniem nr [...], z dnia [...]r., wydanym w oparciu o art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu stwierdził bowiem brak interesu prawnego po stronie F. Z. pozwalającego przypisać mu status strony postępowania. Postanowienie to w wyniku uwzględnienia zażalenia wniesionego przez F. Z. zostało uchylone postanowieniem [...]WINB z dnia [...] r., znak: [...]. W motywach tego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził brak podstaw do wydania w sprawie postanowienia opartego na przepisie art. 61a k.p.a. wskazując na kilka okoliczności, a to, że faktycznie postępowanie w tej sprawie zostało już wszczęte, bowiem organ I instancji przeprowadził dwukrotne z udziałem stron oględziny nieruchomości przy ul. [...], a ilość i objętość zgromadzonych w sprawie dowodów wskazuje, iż przeprowadzonych przez ten organ czynności nie można zaliczyć do wstępnych czynności wyjaśniających. [...]WINB zauważył także, że przepis art. 61 a k.p.a. w części odnoszącej się do odmowy wszczęcia postępowania gdy z wnioskiem występuje osoba niebędąca stroną postępowania nie ma zastosowania do postępowań prowadzonych przed organami nadzoru budowlanego. Postępowania takie są bowiem oparte przede wszystkim na zasadzie oficjalności, zgodnie z którą organy te działają z urzędu. Organ I instancji po uzupełnieniu postępowania dowodowego decyzją nr [...], z dnia [...] ., umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu stwierdził, że w toku kolejnej wizji w terenie pracownicy Inspektoratu zapoznali się szczegółowo z dokumentacją budowy i na podstawie dziennika budowy ustalili, że w trakcie budowy wadliwie wykonano przewidzianą w projekcie werandę i w jej miejsce wykonano ganek stanowiący wejście do budynku wraz z tarasem. Ustalenie to dowodzi, że przedmiotowe roboty budowlane zostały zrealizowane w trakcie budowy, której zakończenie zostało zgłoszone pismem z dnia [...] r. Zdaniem PINB wskazuje to, że weranda wraz z tarasem powstały przed przyjęciem budynku do użytkowania. Opisana decyzja PINB nie utrzymała się jednak w obrocie prawnym, bowiem w wyniku wniesionego przez F. Z. odwołania decyzją [...]WINB z dnia [...] r. , znak: [...], została ona uchylona, a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy stwierdził, że zrealizowany ganek-weranda wraz z tarasem nie były przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym , co oznacza, że budynek mieszkalny jednorodzinny posadowiony na posesji przy ul. [...]w S. został zrealizowany z odstępstwami. W związku z tym organ I instancji był zobowiązany dokonać kwalifikacji dokonanych odstępstw ramach swobodnego uznania, czyli wedle kryteriów obowiązujących w [...] roku. Odstępstwo to do tej pory nie zostało też zalegalizowanie i wobec tego PINB w przypadku ustalenia, że miało ono charakter istotny winien był przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. [...]WINB stwierdził także, że dokonane w [...]r. w oparciu o art. 41 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) zawiadomienie o oddaniu do użytku zrealizowanego obiektu budowlanego nie oznacza, że roboty budowlane stanowiące odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego zostały zalegalizowane. Umarzając po raz drugi postępowanie w przedmiotowej sprawie PINB w decyzji z dnia [...] r. zanalizował przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i doszedł do przekonania, że należy podzielić stanowisko zajęte przez Urząd Miejski w S. Wydział Gospodarki Terenowej, który stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego [...] r. projektu budowlanego nie zaliczył do istotnych. W szczególności organ ten nie uznał za stosowne wszcząć postępowania w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. mimo, że do skierowanego do niego zgłoszenia do użytkowania przedmiotowego budynku dołączony został dziennik budowy wraz z oświadczeniem kierownika budowy o stwierdzonym odstępstwie oraz wykonanym przez niego szkicem i opisem wykonanej werandy. Organ ten w szczególności nie skierował do inwestora żadnych opartych na art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazów wykonania zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z przepisami. PINB dodał także, że usytuowanie dobudowy było zgodne zarówno z obowiązującymi w dacie budowy, jak i aktualnie przepisami techniczno-budowlanymi. Stwierdził wreszcie, że od czasu oddania w [...] roku obiektu do użytkowania nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, co potwierdziły przeprowadzone przez niego oględziny. Odwołanie od tej decyzji wniósł F. Z. zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisów prawa. W szczególności podniósł, że prawnie skuteczne jest jedynie zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektów, które wybudowano zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Przyjęcie zgłoszenia nie legalizuje zatem dokonanych istotnych odstępstw od projektu budowlanego i nie oznacza legalizacji samowoli. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., znak: [...], [...]WINB ponownie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzja PINB umarzająca postępowanie wydana została przedwcześnie, przed wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W szczególności organ I instancji nie wywiązał się z nałożonego na niego poprzednią decyzją [...]WINB obowiązku kwalifikacji dokonanych przez inwestora odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego na podstawie kryteriów obowiązujących pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. [...]WINB podkreślił także, że w przypadku stwierdzenia, iż zrealizowane odstępstwo od projektu budowlanego miało charakter istotny organ winien był przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 51 obowiązującego Prawa budowlanego. Podkreślił wreszcie ponownie, że w jego ocenie zgłoszenie do użytkowania obiektu dokonane na podstawie art. 41 Prawa budowlanego z 1974 r. nie oznacza zalegalizowania takiego obiektu, bowiem tylko decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie stanowi swoiste potwierdzenie legalności obiektu budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na tę decyzję wnieśli S. B., R. B. oraz P. B. współwłaściciele działki nr 2 zabudowanej przedmiotowym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez zawarty w niej nakaz rozważenia potrzeby wdrożenia w stosunku do wybudowanego w [...] roku ganku postępowania naprawczego mimo dokonanego przed 35 laty zgłoszenia zakończenia budowy. W ocenie skarżących wydana decyzja kasacyjna oparta była na błędnych ustaleniach faktycznych poprzez rzekomy brak ustalenia przez PINB kwestii charakteru zrealizowanego odstępstwa od projektu budowlanego, w sytuacji gdy organ ten uznał stwierdzone odstępstwo za nieistotne. Skarżący ponadto zarzucili błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, że dobudowany ganek jest oddalony od działki F. Z. o 4,87 m podczas gdy faktycznie jest on oddalony o blisko 14 m od granicy tej działki. Obiekt ten jest bowiem usytuowany na północnej ścianie budynku, podczas gdy granica z działką nr 1 przebiega od strony południowej. Skarżący zwrócili także uwagę, że [...]WINB błędnie stwierdził, iż pod wybudowanym gankiem znajduje się piwnica i kotłownia gdy tymczasem usytuowane są one od strony południowej. Wreszcie zdaniem skarżących nieuzasadnione było wszczęcie i prowadzenie postępowania w oparciu o wniosek F. Z., który w niniejszym postępowaniu nie powinien mieć statusu strony. W oparciu o opisane zarzuty skarżący domagali się uchylenia w całości decyzji [...]WINB i umorzenia postępowania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu swojej decyzji. Odnosząc się do kwestii posiadania przez właścicieli sąsiedniej posesji przymiotu stron przedmiotowego postępowania [...]WINB stwierdził, że status ten wynika z art. 28 k.p.a. Organ ten ponadto powołał się na tezę wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 października 2007 r. , IV SA/Wa 1496/07, zgodnie z którą "interes prawny będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć skarżącego". W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący S. B. domagał się wyłączenia U. i F. Z. z kręgu uczestników postępowania. Stwierdził, że uruchomili oni przedmiotowe postępowanie w celu wywarcia na niego presji aby wyraził on zgodę na legalizację popełnionych przez nich samowoli budowlanych. Skarżący dodał też , że [...]WINB błędnie przyjął , iż stanowiący przedmiot postępowania ganek został zrealizowany od strony działki małżonków Z. w odległości 4,87 m od granicy ich działki oraz znajduje się pod nim kotłownia. Tymczasem ganek znajduje się po przeciwnej stronie budynku i nie można go nawet widzieć ze strony działki małżonków Z. i nie ma pod nim kotłowni. W odpowiedzi na to wystąpienie F. Z. w piśmie procesowym z dnia [...] r. stwierdził, że nie jest zasadnym pozbawienie go przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, bowiem w przypadku innych postępowań toczących się w stosunku do wybudowanego na jego działce tarasu oraz zmiany konstrukcji dachu budynku właścicielom działki nr 2 przyznano status stron. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] r. S. B. podtrzymał swoje żądanie dotyczące wniosku o wyłączenia U. i F. Z. z kręgu uczestników postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się trafne. Zasadniczą kwestią wymagającą rozważenia w kontrolowanej sprawie była prawidłowość ustalenia stron w toczącym się postępowaniu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w postępowaniu naprawczym toczącym się w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego krąg jego stron ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., a nie w oparciu o art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. W wyroku z dnia 14 kwietnia 2011r. , II OSK 584/11 (LEX nr 1081801) zaprezentowano jednocześnie akceptowany przez skład orzekający pogląd, zgodnie z którym z regulacji zawartych w art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie wynika, że postępowanie naprawcze, o jakim jest mowa w tych przepisach może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu. W razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny nie można jej bowiem tego prawa pozbawić wskazując na dopuszczalność wszczęcia tego postępowania tylko z urzędu w oparciu o zasadę oficjalności. Warunkiem jednak wszczęcia takiego postępowania w opisanym trybie jest legitymowanie się przez wnioskodawcę przymiotem strony postępowania. W przypadku gdyby okazało się zaś, że wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od osoby nie będącej jego stroną wówczas organ winien rozważyć jego wszczęcie z urzędu. Kluczowe dla wyboru jednego z tych dwóch rodzajów rozstrzygnięć jest zatem prawidłowe zakwalifikowanie podmiotów domagających się wszczęcia przedmiotowego postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie jest kwestionowane także stanowisko, że pojęcie "interesu prawnego", z którego wyprowadza się legitymację procesową podmiotu w postępowaniu administracyjnym ustala się w oparciu o normy prawa materialnego. Mieć zaś interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 5 czerwca 2013 r., II SA/Łd 26/13 ( LEX nr 1334447) nawiązując do powszechnych w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie poglądów zasadnie wskazał, że "stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego". Odnosząc przeprowadzoną analizę do stanu faktycznego sprawy zgodzić się należy ze skarżącymi, że małżonkowie F. i U. Z., współwłaściciele działki nr 1, położonej przy ul. [...] w S. nie mieli przymiotu stron kontrolowanego postępowania, aczkolwiek byli jego inicjatorami. Przyjąć zatem należy, że przedmiotowe postępowanie dotyczące legalności dobudowanego do budynku przy ul. [...] w S. ganku wraz z tarasem zostało wszczęte przez PINB. z urzędu Stwierdzone przez organ nadzoru budowlanego odstępstwo od zatwierdzonego typowego projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr 2, w związku z którym wszczęte zostało to postępowanie polegało na dobudowie do tego budynku w trakcie jego budowy mającej miejsce w latach 70 ubiegłego wieku ganku- werandy wraz tarasem posadowionym na jego stropodachu. Bezspornym jest w sprawie jest, że należąca do F. i U. Z. działka nr 1 przylega północną granicą do działki skarżących oznaczonej numerem ewidencyjnym 2. Na działce skarżących wybudowany został, w oparciu o udzielone w dniu [...] r. przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. pozwolenie na budowę nr [...], budynek mieszkalny jednorodzinny. Poza sporem jest także, że budynek ten został usytuowany w odległości 4,87 m od granicy działki nr 1. Niejasne było natomiast stanowisko organu odwoławczego co do usytuowania przedmiotowego ganku wraz z tarasem. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie przez PINB wynika natomiast wprost, że dobudowany ganek stanowiący wejście do budynku skarżących od strony ul. [...] wraz ze zrealizowanym na nim tarasem usytuowany został od strony północnej budynku skarżących, a zatem od terenu nieruchomości małżonków Z. jest on oddzielony całą szerokością budynku wynosząca 8,50 m. Łącznie ze wskazaną wcześniej odległością budynku skarżących od granicy działki nr 1 daje to w sumie odległość ponad 13 m od granicy działki małżonków Z.. W tym stanie rzeczy przyjdzie stwierdzić, że brak jest jakiegokolwiek związku materialnoprawnego między sytuacją prawną małżonków Z. związaną z wykonywaniem przez uprawnień wynikających z przysługującego im prawa własności działki nr 1, a zrealizowanym przed ponad 35 laty na sąsiedniej działce gankiem przylegającym do budynku przy ul. [...]wraz z tarasem znajdującym się na wysokości I piętra tego budynku. Dodać należy, że zarówno taras jak i ganek wybudowane od strony ul. [...] są niewidoczne z terenu działki nr 1, bowiem przesłania je bryła budynku skarżących. Przedstawiony stan faktyczny sprawy dowodzi, że właścicielom działki nr 1 nie przysługiwał przymiot stron kontrolowanego postępowania. W konsekwencji należało stwierdzić, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie od podmiotu, który nie był stroną postępowania wszczętego przez PINB, a co zatem idzie organ ten naruszył normę wynikającą z art. 127 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem od decyzji organu I instancji odwołanie służy bowiem stronie. Ponownie rozpatrując sprawę [...]WINB kierując się w treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 (ONSA z 1999 r., nr 4, poz. 119), która nadal zachowuje aktualność, umorzy postępowanie odwoławcze uruchomione odwołaniem wniesionym przez F. Z. w oparciu o art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 279 ze zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. O niewykonalności uchylonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepisy art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a.