II SA/Gl 188/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant stażysta Ewelina Kutermankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obowiązku przedstawienia dokumentów 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. z dnia [...] nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2) zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. nałożył na Spółkę A obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia [...], następujących dokumentów: – oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, stanowiącą działkę nr [...], położoną w S. przy ul. [...], – inwentaryzację budowlaną z opinią techniczną [...] wraz z [...], – opinię rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych w zakresie wykonanych robót, – decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych, – zaświadczenie Urzędu Gminy o zgodności wykonanych robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzję o warunkach zabudowy terenu. W uzasadnieniu tej decyzji organ nadzoru budowlanego podał, że na wymienionej działce wykonany został samowolnie, gdyż bez pozwolenia na budowę, [...] o objętości [...] m3 osadzony na fundamencie betonowym. Roboty te wykonane zostały w latach [...] przez poprzednika prawnego obecnego właściciela obiektu. Przedłożone dokumenty w postaci projektu budowlanego [...] z [...] z adnotacją Kierownika Ośrodka B o wykonaniu [...] zgodnie z projektem oraz protokół przekazania nieruchomości z [...] potwierdzają wykonanie robót, lecz nie wykazują, iż roboty zrealizowane zostały na podstawie pozwolenia na budowę. Następnie organ wskazał, że Spółka A rozpoczęły rozbudowę obiektu – dawnego domu wczasowego w kilku etapach, na podstawie czterech decyzji o pozwoleniu na budowę. M.in. w latach [...] doszło do wykonania obudowy [...], tzn. ściany wraz z "zadaszeniem" na poziomie placu manewrowego i pełniącym funkcję parkingu. Analiza projektów budowlanych oraz projektów zagospodarowania terenu prowadzi do wniosku, że roboty przy budowie zbiornika wykonane zostały również bez pozwolenia. Organ przy tym zauważył, że pomieszczenie na [...] stanowi odrębny obiekt budowlany, stąd jego wykonanie nie może być postrzegane jako odstąpienie od projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. W końcowej części uzasadnienia organ stwierdził, że konsekwencją prowadzonego postępowania, po wykonaniu nałożonych obowiązków, będzie wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł. W odwołaniu od tej decyzji Spółka A wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie nałożonej opłaty legalizacyjnej. Odwołujący podniósł, że własność działki, na której usytuowany jest sporny [...], nabył [...]. Dokumenty, na których oparł się organ wskazują, że w tym czasie [...] wraz ze ścianami bocznymi i ścianą [...] były już wykonane, oznacza to, że nie może ponosić odpowiedzialności za poczynania poprzedniego właściciela. W takiej sytuacji w stosunku do odwołującego się nie może być wydana decyzja na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Następnie wskazał, że na mocy prawomocnej decyzji Starosty B. z dnia [...] wykonany został mur [...] bez naruszenia konstrukcji i bez ingerencji w rozwiązania techniczne [...]. Również zadaszenie nad [...] /organ używa zwrotu obudowa [...] wraz z zadaszeniem/ wykonane zostało na podstawie tej decyzji, jest to obiekt pełniący funkcję parkingu i dojazdu. Zatem także w stosunku do tych robót nie mogła być wydana decyzja w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Tym samym nałożona opłata legalizacyjna winna zostać uchylona. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] nr [...] z powołaniem się na art. 138 § 2 kpa oraz art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy motywując tę decyzję stwierdził na wstępie, że organ pierwszej instancji bardzo szczegółowo uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, a w toku postępowania zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Nie można uznać za słuszny zarzutu odwołującego się, iż niewłaściwie organ zastosował art. 48 ustawy Prawo budowlane. Sam fakt posiadania projektu na budowę [...] z [...] nie stanowi pewności, iż [...] został wykonany w latach [...], nie potwierdzają tego również kolejne projekty budowlane. Można ewentualnie przyjąć, że [...] na betonowym fundamencie wykonany został w latach [...] przez poprzedniego właściciela obiektu, natomiast odbudowa [...] nastąpiła w latach [...] w ramach samowoli budowlanej. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że zachodzą warunki do odstąpienia od nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ więc winien wydać postanowienie w oparciu o art. 48 ust. 2 tej ustawy o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, także gdy roboty są już zakończone, następnie ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy i nałożyć obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów w wyznaczonym terminie. Z tego powodu należało podjąć kasacyjną decyzję. Organ odwoławczy zauważyłjeszcze, iż zarzuty co do opłaty legalizacyjnej są bezprzedmiotowe, gdyż w zaskarżonej decyzji nie orzeczono w tym zakresie, organ zawarł jedynie informację o możliwości legalizacji po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, co może nastąpić po wykonaniu nałożonych obowiązków w drodze odrębnego postanowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A wniosły o uchylenie powyższej decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zarzucając naruszenie przez ten organ art. 110 kpa. Strona skarżąca w całości ponowiła zarzuty zawarte w odwołaniu akcentując, że [...] ze ścianami bocznymi i tylną ścianą wykonane zostały przez poprzednika prawnego, reszta zaś robót, w tym mur [...] stanowiący ścianę przednią [...] na podstawie o pozwoleniu na budowę. Wbrew twierdzeniom organu projekty zagospodarowania terenu uwidaczniają mur [...]. Następnie strona skarżąca podniosła, że organ nie odniósł się do tych zarzutów, a decyzję oparł na podstawie niepełnego i selektywnego materiału dowodowego. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę zauważył, że organ pierwszej instancji "przy orzekaniu w powyższej sprawie nie wyczerpał przesłanek wynikających z art. 77 kpa i dlatego winien dogłębnie dobadać sprawę". Organ odwoławczy nie wykluczył, że wyjaśniające postępowanie odnośnie robót polegających na obudowie [...] i jego zadaszenia nie doprowadzi do zakwalifikowania tych robót jako odstępstwa istotnego od warunków pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie z zarzutów w niej zawartych okazały się usprawiedliwione. W punkcie wyjścia rozważań zauważyć przyjdzie, że przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, zatem decyzja wydana na podstawie proceduralnej normy art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy po ponownym rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Redakcja tego przepisu wskazuje na to, iż wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa stanowi wyjątek od generalnej zasady, ze organ odwoławczy winien ponownie rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, zatem wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 138 § 1 kpa. Uwagi powyższe są o tyle konieczne, gdyż organ odwoławczy w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji wskazał, że organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Uznał również za odpowiadające prawu prowadzenie postępowania w tej sprawie w trybie i na zasadach określonych w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./, zwanej dalej ustawą Prawo budowlane. Tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie upoważniał organu odwoławczego do wyrażenia tak kategorycznych stwierdzeń. Z poczynionych w toku postępowania ustaleń wynika, że na nieruchomości, stanowiącej od dnia [...] własność skarżącej Spółki, w latach [...] wybudowany został [...] o objętości [...] m3, osadzony na betonowym fundamencie. Z kolei w latach [...] miały zostać wykonane roboty budowlane polegające na obudowie [...], tzn. wykonaniu ścian wraz z zadaszeniem w poziomie placu manewrowego /te ostatnie roboty organ odwoławczy traktuje jako odbudowę/. Już tylko te okoliczności nakazywały przeprowadzenie wnikliwego postępowania, gdyż prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej miało znaczenie dla zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego. Dodatkowo wskazać trzeba, że skarżąca Spółka konsekwentnie utrzymywała, że w latach [...] wybudowano nie tylko [...], ale również ściany boczne tego [...] oraz tylną ścianę [...]. Zdaniem organów postępowanie w stosunku do całego obiektu budowlanego należy prowadzić na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Umknęło jednakże organowi, czego nie dostrzegła także strona skarżąca, że zgodnie z intertemporalnym przepisem art. 103 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przepisu art. 48 nie stosuje się m.in. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1994 r. Do takich obiektów stosuje się w dalszym ciągu przepisy dotychczasowe, a zatem ustawę z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm./ i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Skoro więc bezspornym w sprawie było, że część robót budowlanych /przynajmniej budowa [...] wraz z fundamentem/ zrealizowana została przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane, niedopuszczalne było prowadzenie postępowania w stosunku do tego obiektu na podstawie art. 48 z uwagi na brzmienie międzyczasowej normy art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nie może być przy tym kwestionowane, że zakończenie tego fragmentu robót budowlanych oznacza zakończenie budowy [...], na realizację którego wymagane było pozwolenie na budowę. Nieuzyskanie pozwolenia oznacza, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, w konsekwencji w stosunku do tego obiektu postępowanie winno być prowadzone w trybie i na zasadach określonych w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. /art. 37 i następne tej ustawy/. Słusznie jednak przyjmują organy, że dysponowanie przez inwestora projektem budowlanym nie oznacza legalności prowadzenia robót, skoro budowa [...] wymagała pozwolenia. Nietrafnie przy tym zarzuca strona skarżąca, że nie może ponosić odpowiedzialności za niezgodną z prawem budowlanym działalność inwestycyjną jej poprzednika prawnego. Postępowanie administracyjne prowadzone jest bowiem w stosunku do konkretnego obiektu budowlanego, a zawarte w rozstrzygnięciu nakazy winny być kierowane do inwestora, o ile jest właścicielem nieruchomości, na której usytuowany został obiekt, w przeciwnym wypadku do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego /por. wyrok NSA z dnia 12 września 2002 r. sygn. akt IV SA 2057/97, Monitor Prawniczy 2002/21/965/. Zgodnie z tym co już zasygnalizowano, nie została jednoznacznie wyjaśniona kwestia pozostałych robót budowlanych. Wbrew poglądowi organu odwoławczego zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie daje odpowiedzi na pytanie kiedy wykonane zostały roboty przy budowie ścian bocznych zbiornika oraz tylnej ściany [...], a ma to znaczenie dla stosowania właściwych przepisów. W aktach sprawy brak zaś jest projektów budowlanych, w tym projektów zagospodarowania terenu zatwierdzonych decyzjami o pozwoleniu na budowę z lat [...], przede wszystkim decyzją z dnia [...] aby móc ocenić, czy istotnie roboty związane z wykonaniem w [...] przedniej ściany [...] oraz tzw. zadaszenia stanowią samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, czy też przypadek odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę /art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane/. Poza tym organ odwoławczy nie wyjaśnił, z jakich przyczyn uważa te roboty za odbudowę obiektu. Rozważania powyższe skłaniają do wypowiedzenia poglądu, że sprawa nie dojrzała do merytorycznego rozstrzygnięcia. Na pozór wydawać by się mogło, że zaskarżona decyzja kasująca decyzję organu pierwszej instancji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia wychodzi naprzeciw temu postulatowi. Jednakże nie sposób zaakceptować uzasadnienia tej decyzji, w szczególności zaś wskazań co do dalszego postępowania /art. 138 § 2 zdanie drugie kpa/, które w sposób wadliwy mogłoby ukierunkować postępowanie przed organem pierwszej instancji. Przede wszystkim możliwość stosowania art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane uzależniona jest od stanowczego ustalenia, że po pierwsze – postępowanie w stosunku do obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę może być prowadzone w tym trybie, o czym już była szerzej mowa i po drugie – zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2. To znaczy ustalić należy, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, a w razie jego braku ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dopiero w razie stwierdzenia, że nie zachodzą przyczyny uniemożliwiające legalizację obiektu lub jego części, organ nadzoru budowlanego władny jest wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, w którym oprócz wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń nałoży obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów. W sytuacji, gdy budowa jest zakończona, nie zachodzi już potrzeba wstrzymywania robót budowlanych, orzeczenie takie byłoby bezprzedmiotowe, a w postanowieniu /niezaskarżalnym/ nałożyć należy jedynie obowiązek przedstawienia określonych dokumentów w wyznaczonym terminie. Rozważanie tych okoliczności dopiero na etapie po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie znajduje żadnego uzasadnienia, nawet pomimo nieprecyzyjnych sformułowań zawartych w analizowanej normie prawnej. Ze wskazanych przyczyn, w tym także wziętych przez Sąd pod rozwagę z urzędu, do czego upoważnia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, nie mogą się ostać w obrocie prawnym zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji. Decyzja organu odwoławczego – z powodu oczywistego naruszenia normy art. 138 § 2 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa, nadto art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowane, z kolei decyzja organu pierwszej instancji wobec niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i także art. 104 kpa oraz materialnoprawnych przepisów, na które powołał się ten organ w decyzji. Wytknąć należy temu organowi, co częściowo zauważył organ odwoławczy że nałożenie obowiązku przedłożenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem w rozumieniu art. 104 kpa /por. także wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1780/04 – Lex nr 179100/. Decyzje uchylono na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. Stosownie do art. 152 ppsa Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Z kolei o kosztach postępowania sądowego, które sprowadzają się do wpisu od skargi, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią organy ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wynikające z niniejszego wyroku. Postępowanie wyjaśniające winno zmierzać do precyzyjnego ustalenia rozmiaru i rodzaju robót budowlanych przy budowie [...], przede wszystkim czy w latach [...] oprócz robót polegających na osadzeniu tego [...] na betonowym fundamencie, wykonane zostały jeszcze inne roboty. Strona skarżąca twierdzi bowiem, że wówczas wykonano tylną ścianę [...] tego [...] oraz ściany boczne. Następnie ustalą organy charakter robót wykonanych wokół [...] w latach [...], pomocna w tym zakresie będzie analiza projektów budowlanych /szczególnie zatwierdzonego decyzją z dnia [...]/ tak w części architektoniczno-budowlanej, jak i obejmującej projekt zagospodarowania terenu. W zależności od ustaleń wybrany zostanie tryb postępowania w oparciu o właściwą podstawę materialnoprawną. O ile zakończenie budowy obiektu zasadniczego /[...]/ z robotami towarzyszącymi miało miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 r., postępowanie w stosunku do tego obiektu prowadzone być może wyłącznie na podstawie przepisów dotychczasowych. Odnośnie robót wykonanych pod rządami obowiązujących przepisów, po ich precyzyjnym ustaleniu, postępowanie winno być prowadzone w oparciu o art. 48 lub art. 49b ustawy Prawo budowlane względnie w razie potraktowania tych robót jako istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia, co sugeruje organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę – na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Nie może być kwestionowane, że zawarte w decyzji nakazy wykonania określonych czynności winny być kierowane do inwestora, a gdy ten nie jest już właścicielem – do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego lub jego części. Wreszcie wskazać trzeba, że umotywowanie podjętego rozstrzygnięcia musi odpowiadać konstrukcji prawidłowego uzasadnienia, co z jednej strony pozwoli stronom na poznanie racji jakimi się kierował organ, z drugiej – umożliwi sądowi administracyjnemu dokonanie właściwej kontroli, w razie ewentualnego zaskarżenia decyzji. SJ/