II SA/Gl 188/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi T. B. i W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Starosta C. decyzją nr [...] z dnia [...] roku powołując się na art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. nr 207 z 2003 r., poz. 2016 z zm.) – po rozpatrzeniu wniosku – T. i W. B. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego – dobudowę biura, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w S., przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ podał, iż analizując złożoną przez inwestorów, z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbudowę, dokumentacją stwierdził istnienie w niej braków oraz brak zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. (uchwała Rady Miejskiej w S. nr [...] z [...] r., Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z [...] r.), zawartymi w § [...] ust. [...] pkt [...]. Zgodnie z tym zapisem "w celu uporządkowania linii zabudowy należy w terenach zabudowanych nawiązać linią zabudowy do istniejącego stanu, jednak nie mniej niż 8 metrów od krawędzi jezdni drogi publicznej". W związku z tym organ orzekający postanowieniem z dnia [...] roku nałożył na wnioskodawców obowiązek dostosowania dokumentacji projektowej do obowiązujących przepisów w terminie do dnia [...] 2006 r. Wnioskodawcy w wyznaczonym terminie złożyli opinię autorską Biura Planowania Przestrzennego i postanowienie Burmistrza Miasta S. z [...] roku. Nie dostosowali zaś projektu budowlanego do ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ plan miejscowy jest aktem prawa wiążącym wszystkie organy, w tym organ architektoniczno-budowlany, to nie można udzielić pozwolenia na budowę i zatwierdzić projekt budowlany dla inwestycji zlokalizowanej w odległości 6,00 m – 6,50 m od krawędzi ul. [...] bowiem naruszałoby to obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie inwestorzy T. i W. B. podnosząc, że uzyskali opinię autora planu na temat zgodności projektowanej lokalizacji z zapisami planu miejscowego, w szczególności z § [...] tegoż planu. Podnieśli także, że Burmistrz Miasta S., jako zarządca drogi zezwolił na zbliżenie do drogi (4 m od krawędzi jezdni) w postanowieniu z dnia [...] roku. Nadto odwołujący się wskazali na poniesione koszty związane z uzyskaniem dokumentacji projektowej. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w części podstawy prawnej wskazując na właściwe przepisy art. 35 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i utrzymał decyzję w pozostałej części w mocy. Zdaniem organu odwoławczego skoro wnioskodawcy nie usunęli naruszeń prawa w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a obowiązek taki został na nich nałożony postanowieniem organu I instancji na zasadzie art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego można było wydać jedynie decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucili organowi błędną wykładnię obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i podkreślili udzielenie zgody przez zarządcę drogi na zbliżenie do jej krawędzi. Wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy – w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i poinformował, że zwrócił się do SKO w K. o zweryfikowanie w trybie nadzoru postanowienia Burmistrza Miasta S. z dnia [...] roku ze względu na sprzeczność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Działka nr [...] której dotyczył wniosek inwestorów o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę znajduje się na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] r. i opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] z dnia [...] r. nr [...], poz. [...]. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który je ustanowił. Oznacza to, że ustalenia planu miejscowego wiążą organy administracyjne (uchwała NSA w składzie 5 sędziów, OPK 13/00. ONSA 2001/2/63) oraz obywateli w tym sensie, że reguluje status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w planie miejscowym umożliwia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bezpośrednio na podstawie planu, bez potrzeby poprzedzania tej decyzji uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści tekstowej i graficznej. Działka nr [...] położona jest w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem [...]. W jednostce tej zgodnie z § [...] ust. [...] planu obiekty i urządzenia należy realizować przy uwzględnieniu zasad i standardów kształtowania zabudowy określonych w § [...] planu. Z kolei § [...] ust. [...] przewiduje, że na terenach zabudowanych należy nawiązać linię zabudowy do istniejącego stanu, jednak nie mniej niż 8 metrów od krawędzi jezdni drogi publicznej. Zapis ten w sposób oczywisty oznacza nakaz nowej zabudowy w linii stanowiącej kontynuację zabudowy dotychczasowej, jednakże linia zabudowy musi zachować odległość co najmniej 8 m od krawędzi jezdni. Stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie (art. 35 ust. 3) z sankcją odmowy udzielenia pozwolenia (a contrario art. 55 ust. 4). W niniejszej sprawie organ stwierdził, iż złożony projekt budowlany narusza ustalenia obowiązującego planu, bowiem lokalizuje projektowaną rozbudowę w odległości 6 m – 6.5 m od krawędzi jezdni ul. [...] w sytuacji gdy § [...] ust. [...] pkt [...] uchwały w sprawie planu stanowi, iż linia nowej zabudowy musi być odległa od krawędzi jezdni co najmniej 8 m. Poza sporem pozostaje, że skarżący nie dostosowali projektu budowlanego do wymagań obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo postanowienia w tym zakresie z dnia [...] roku. W tej sytuacji wobec niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu organ architektoniczno-budowlany działając na podstawie przepisów prawa był zobowiązany do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. W tym zakresie nic nie zmienia opinia autorska bowiem może być ona jedynie wyrazem intencji autorów planu, która jednak pozostaje w sprzeczności z zapisami § [...] ust. [...] pkt [...] w związku z § [...] ust. [...] planu. Niezasadne jest także kwestionowanie zaskarżonej decyzji z powołaniem się na § [...] ust. [...] pkt [...] planu. Przepis ten dopuszcza remonty i rozbudowę istniejących budynków w pasach drogowych za zgodą zarządcy drogi i pozostaje bez związku z wyznaczeniem w planie linii zabudowy, co stanowi obligatoryjną część planu – art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Pas drogowy definiuje art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (t.j. Dz. U. 04.2004.2086), droga (art. 4 pkt 2 wyżej cytowanej ustawy) jest częścią pasa drogowego, a jezdnia (art. 4 pkt 5 cytowanej wyżej ustawy) częścią drogi. Natomiast obowiązujący w jednostce planistycznej w której usytuowana jest działka skarżących zapis planu przewiduje linię zabudowy w stosunku do krawędzi jezdni, a nie pasa drogowego, czy drogi. Dodatkowo Sąd pragnie zwrócić uwagę organu odwoławczego na naruszenie prawa procesowego zaskarżoną decyzją. Nie miały one wprawdzie wpływu na treść rozstrzygnięcia co jednak nie zmienia faktu, że są one wadliwe. W zaskarżonej decyzji wskazano jako podstawę proceduralną art. 138 § 1 pkt 1 kpa a w rozstrzygnięciu uchylono decyzję organu I instancji w zakresie jej materialnej podstawy. Jest to oczywista rozbieżność. Skoro organ odwoławczy uznał za niezbędne uchylenie w części decyzji organu I instancji również jako podstawę rozstrzygnięcia powinien wskazać art. 138 § 1 pkt 2. W ocenie Sądu uchylenie decyzji w tym konkretnym wypadku było zbędne bowiem stan faktyczny sprawy ustalony przez organ I instancji był prawidłowy, podobnie jak rozstrzygnięcie. W następstwie orzeczenia organu odwoławczego w istocie nie doszło do zmiany podstawy materialnoprawnej decyzji (byłaby to przedmiotowa zmiana sprawy) ale do jej korekty. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ppsa, orzeczono jak w sentencji.