II SA/Gl 188/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 21 grudnia 2022 r. nr SKO.4103.157.2022 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącej spółki kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 21 grudnia 2022 r. nr SKO.4103.157.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 2000 z późn.zm.) – dalej: "k.p.a.", art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, ust. 5a, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.503 z późn.zm.) – dalej: "u.p.z.p.", rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) – dalej: "rozporządzenie MI", utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. (dalej: "organ pierwszej instancji") z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie do 4 elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy do 4 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, do realizacji na działce o nr ewid. 1, obręb B., w miejscowości B.. Decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 27 maja 2022r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek P. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: "strona" lub "skarżąca") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do 4 elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy do 4 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, do realizacji na działce o nr ewid. 1, obręb B., w miejscowości B. W ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz projekt decyzji odmownej. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz zgodnie z przepisami rozporządzenia MI, wykazała, iż teren projektowanej inwestycji określony liniami rozgraniczającymi, nie może być zagospodarowany zgodnie ze złożonym wnioskiem. W konsekwencji uznał, o czym poinformował stronę, że na dzień wysłania informacji nie zostały spełnione lub wykazane przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Decyzją z dnia 16 sierpnia 2022r. nr [...] Burmistrz K. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie do 4 elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy do 4 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, do realizacji na działce o nr ewid. 1, obręb B., w miejscowości B., z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji do Kolegium. Kolegium decyzją z dnia 21 grudnia 2022 r. nr SKO.4103.157.2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W obszernym uzasadnieniu tej decyzji Kolegium biorąc pod uwagę, że planowana inwestycja polega na budowie elektrowni słonecznej o mocy przekraczającej 500 kW, uznało że w sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wyłączający stosowanie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 w stosunku do m.in. instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 610 ze zm.) - dalej: "u.o.z.e.". Kolegium wskazało na rozbieżność stanowisk w tej kwestii jaka zaznaczyła się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ale odwołało się bezpośrednio do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawartego w wyroku z dnia 19 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/GI 407/22 (LEX nr 3340892). W przywołanym wyroku Sąd opowiedział się za zastosowaniem wykładni celowościowej i systemowej art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinien być stosowany z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, to jest art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z tego też względu w ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo przeprowadził postepowanie wyjaśniające, badając czy wniosek strony spełnia warunki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (a więc również przesłanek z pkt 1 i 2) przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia MI. Od powyższej decyzji Kolegium skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do tut. Sądu, zarzucając jej 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, iż narusza ona przepisy prawa materialnego oraz procesowego; b) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady praworządności, w szczególności przez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), przy całkowitym zignorowaniu jednoznacznego brzmienia tego przepisu i odwoływaniu się do przepisów nieznajdujących zastosowania w tego rodzaju postępowaniu; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: a) art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 500 kW wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.; b) art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW, pomimo, że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu i stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; c) art. 61 ust 3 u.p.z.p w zw. z art. 2 punkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: "ustawa OZE" lub "u.o.ź.e.") poprzez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym uznaniu, że farma fotowoltaiczna o mocy powyżej 500 kW stanowi obiekt produkcyjny, a więc pomimo tego, że jest instalacją odnawialnego źródła energii, to nie korzysta z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium w całości jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Wniosła także o zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca zawarła argumenty merytoryczne poparte orzecznictwem sądów administracyjnych uzasadniające podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów w trybie uproszczonym, a to zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków, w tym kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (pkt 1). Stosownie zaś do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest problem dotyczący wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a następnie uznania, że planowana inwestycja polegająca na budowie farm fotowoltaicznych o mocy do 4 MW jest lub nie jest instalacją odnawialnego źródła energii, o której mowa ww. przepisie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji powinna być uzależniona od spełnienia przez nią wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., ponieważ przy budowie elektrowni słonecznej o mocy do 4 MW nie ma zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zarówno Kolegium jak i organ I instancji oparły swoje stanowisko na: 1) wykładni systemowej, zgodnie z którą stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p. regulujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, to jest art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.; 2) uzasadnieniu projektu ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (druk nr VIII.3656), z którego wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji; 3) przyjęciu, że planowana inwestycja ma polegać na zabudowie przemysłowej w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia RM. Sąd orzekający w sprawie zauważa, że w kwestii wykładni art. 61 ust.3 u.p.z.p. zaznaczyły się w orzecznictwie dwa stanowiska na co zwrócił również uwagę organ odwoławczy przywołując stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 19 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/GI 407/22. Sąd zauważa jednak, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominująca się staje się wykładania oparta na literalnej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 964/23, z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 805/23, z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 202/23, z dnia 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 159/23, z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2461/22, publ. CBOIS). W swoich licznych już wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że "po pierwsze, art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wprowadza żadnych ograniczeń w zależności od mocy, jaką posiada określona instalacja odnawialnego źródła energii. Należy zatem przyjąć, że brzmienie tego przepisu w analizowanym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Tym niemniej – jak słusznie przyjmuje Sąd I instancji – poprzestanie na wykładni językowej nie zawsze wystarcza do prawidłowej rekonstrukcji obowiązującej normy. Stanowisko to koresponduje z formułowanymi przez doktrynę i orzecznictwo postulatami weryfikacji znaczenia przepisów przez pozajęzykowe rodzaje wykładni nawet wtedy, gdy wykładnia językowa doprowadzi do ustalenia jednego językowo możliwego znaczenia normy (J. Wróblewski, Wykładnia prawa [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 444). Podkreśla się, że pozajęzykowe metody wykładni należy traktować jako "współdziałające" z metodą wykładni językowej (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 731/15, LEX nr 2248054. Podobnie m.in. w wyroku NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 267/11). Służą one nie tylko modyfikacji wyniku uzyskanego przy użyciu metody językowej, ale – w zależności od danego przypadku – mogą również posłużyć wzmocnieniu jego uzasadnienia. W tym jednak przypadku (...) systemowa wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odwołująca się do treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., nie jest właściwa. Wprawdzie wszystkie wymienione wyżej przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz prawną konstrukcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich powiązania (...) w kontekście wykładni systemowej. Studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego, określa politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych. Jego ustalenia, do momentu w którym nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej. Zatem ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Tym samym dopuszcza się sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne od ustaleń przyjętych w studium. Tak więc to, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy. Z tych też względów dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez odwołanie się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie można uznać za zastosowanie systemowej metody wykładni prawa. Systemową wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy oprzeć na przepisach określających zasady ustalania warunków zabudowy ujętych w rozdziale 5 u.p.z.p. oraz norm konstytucyjnych zawierających gwarancje wolności zabudowy. Analiza art. 61 ust. 3 u.p.z.p., dokonana z perspektywy tych unormowań, potwierdza rezultat uzyskany przy użyciu językowej metody wykładni. Skoro bowiem ustawodawca w zbiorze przepisów obejmujących przesłanki ustalania warunków zabudowy nie dokonuje rozróżnień z punktu widzenia mocy instalacji odnawialnych źródeł energii, to w myśl reguły lege non distinguente, organy stosujące te przepisy oraz sądy kontrolujące ich stosowanie również nie powinny tego czynić. Ponadto wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w wyniku której dochodzi do wyłączenia instalacji odnawialnego źródła energii o mocy powyżej 500 kW spod regulacji tego przepisu, należy uznać za wykładnię dokonaną z naruszeniem zasady wolności zabudowy, wywodzonej z norm konstytucyjnych (art. 2, art. 21, art. 31, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), których systemowe powiązanie z przepisami u.p.z.p. prowadzi do jej urzeczywistnienia między innymi w procesie stosowania prawa – ustalania warunków zabudowy. Po drugie, przy jednoznacznym brzmieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie znajduje dostatecznej racji odwoływanie się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (druk nr VIII.3656). Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było ograniczenie wyłączenia wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. od instalacji mikroinstalacji, to nie byłoby prawnych przeszkód do wprowadzenia takiego ograniczenia w znowelizowanym art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wypada też wskazać, że jakkolwiek co do zasady można by przy dokonywaniu wykładni przepisów wspierać się posiłkowo uzasadnieniem do projektu ustawy, to jednak należy w tym względzie mieć świadomość, że uzasadnienie to nie jest wypowiedzią ustawodawcy, lecz projektodawcy. Zatem uzasadnieniu temu daleko jest do miana wykładni autentycznej." (vide wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 202/23). Mając na uwadze powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które skład orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje jako swoje, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę wniosku skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, organy uwzględnią stanowisko oraz ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku działając na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy w wysokości 500 zł.