II SA/Gl 1881/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2024 r. sprawy ze skargi I. S., J. S. (S.) na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 26 września 2023 r. nr WINB.WOA.7721.30.2023.KC w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. Pismem z dnia 30 października 2023 r. I. S. i J. S. (dalej jako: "skarżący" lub "inwestorzy") złożyli skargę na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "ŚWINB" lub "organ II instancji"), opisaną w rubrum niniejszego wyroku. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia 30 sierpnia 2016 r.nr [...] Prezydent Miasta R. udzielił skarżącym pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę wraz ze zmianą konstrukcji stropodachu budynku usługowego "[...]", położonego w R.- [...], przy ulicy [...] [...] na działce o nr ewid. [...]. Następnie, decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia 20 września 2017 r. dokonano zmiany powyższego pozwolenia na budowę w związku z zamiarem odstąpienia istotnego od zatwierdzonego projektu budowlanego. W dniu 15 lipca 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") wpłynął wniosek inwestorów, o wydanie pozwolenia na użytkowanie inwestycji j.w. W wyniku sprawdzenia złożonych dokumentów organ I instancji stwierdził ich niekompletność i postanowieniem nr [...] z dnia 23 lipca 2019 r. nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia złożonego wniosku. Wniosek został uzupełniony przez inwestorów w dniu 31 października 2019 r. W wyniku analizy złożonych wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu dokumentów, w tym wpisów kierownika budowy w dzienniku budowy nr [...] z 2016 r. oraz materiału zdjęciowego dostarczonego przez skarżących, obrazującego stan robót w dniach 1 i 2 października 2017 r. PINB stwierdził, że roboty budowlane objęte decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia 20 września 2017 r., zmieniającą decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę przedmiotowego obiektu zostały zrealizowane w okresie pomiędzy 26 kwietnia 2017 r., a 14 czerwca 2017 r., a zatem przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 20 września 2017 r., zmieniającej pozwolenie na budowę. O tych ustaleniach organ I instancji powiadomił Prezydenta Miasta R. W dniu 25 września 2019 r. Prezydent Miasta R. postanowieniem znak: [...] wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę. Następnie, w dniu 27 listopada 2019 r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta R., uchylająca decyzję tego organu z dnia 20 września 2017 r., zmieniającą decyzję nr [...] z dnia 30 sierpnia 2016 r. o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę wraz ze zmianą konstrukcji stropodachu budynku usługowego "[...] " przy ul. [...] [...] w R.. Wobec uchylenia tej decyzji organ I instancji decyzją nr [...] z dnia 15 grudnia 2020 r. odmówił udzielenia inwestorom pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego i nadbudowanego budynku. W następstwie powyższego w dniu 17 lutego 2020 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie naprawcze, prowadzone w oparciu o art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ówcześnie t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej powoływanej jako: "P.b.", w związku ze stwierdzeniem zrealizowania przedmiotowej inwestycji w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzją nr [...] z dnia 26 marca 2020 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., PINB nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i nadbudowy budynku usługowego "[...] " położonego przy ul. [...] [...] w R., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot budowlanych. W wyniku sprawdzenia złożonego w dniu 29 maja 2020 r. projektu budowlanego zamiennego PINB stwierdził, że projekt ten został sporządzony niezgodnie z wymogami Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 1935 ze zm.) dalej powoływanego jako: "Rozporządzenie". Zastrzeżenia odnosiły się do braku w części opisowej projektu zagospodarowania działki aktualnych danych, określających wpływ eksploatacji górniczej na nieruchomość znajdującą się w granicach terenu górniczego, na której powstała przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa budynku usługowego oraz sposobu odprowadzenia wód deszczowych. W opisie technicznym do projektu architektoniczno-budowlanego brak było także informacji o warunkach i sposobie posadowienia budynku usługowego "[...] " oraz zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej w oparciu o aktualną informację zakładu górniczego (KWK "[...]") o warunkach górniczo - geologicznych i ewentualnym wpływie eksploatacji górniczej na wykonany budynek wraz z opinią projektanta w tym zakresie. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 6 października 2020 r. PINB nakazał inwestorom usunięcie nieprawidłowości w przedłożonym projekcie zamiennym poprzez dostosowanie go do zgodności z przepisami prawa budowlanego oraz Rozporządzenia w zakresie: • projektu zagospodarowania działki - części opisowej projektu zagospodarowania terenu, sporządzonej zgodnie z § 8 ust. 2 Rozporządzenia, w tym m. in. wskazanie aktualnych danych określających wpływ eksploatacji górniczej na nieruchomość znajdującą się w granicach terenu górniczego, sposobu odprowadzenia wód deszczowych ze wskazaniem odbiornika oraz przyłączy, zainstalowanych w zachodniej części budynku, również w części graficznej na projekcie zagospodarowania terenu; • projektu architektoniczno–budowlanego - uzupełnienia opisu technicznego o informację o warunkach i sposobie posadowienia budynku oraz zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej, w oparciu o aktualną informację zakładu górniczego (KWK "[...]") o warunkach górniczo - geologicznych i ewentualnym wpływie eksploatacji górniczej na wykonany budynek wraz z opinią projektanta w tym zakresie. W dniu 9 lutego 2021 r. do organu I instancji wpłynęło pismo inwestorów, stanowiące wyjaśnienie w zakresie uzupełnienia projektu zamiennego. Pismem z dnia 1 kwietnia 2021 r. PINB zwrócił się do Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o. o. w R. (dalej: "PWIK") z prośbą o wskazanie odbiornika wód deszczowych z zachodniej części działki nr [...] przy ul. [...] [...] w R., oraz udzielenie informacji czy inwestor posiada stosowną umowę zawartą z PWIK na odprowadzenie tych wód do kanalizacji deszczowej bądź ogólnospławnej, biegnącej w ul. [...]. W odpowiedzi, pismem z dnia 7 maja 2021 r. PWIK poinformowała, że w przedmiotowym rejonie nie posiada kanalizacji, która mogłaby być odbiornikiem dla wód opadowych z przedmiotowej działki. Zgodnie z art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zabrania się wprowadzania wód opadowych i roztopowych oraz wód drenażowych do kanalizacji sanitarnej. Jednocześnie PWIK wyjaśniła, że inwestorzy nie posiadają zawartej ze spółką umowy na odprowadzenie wód opadowych do kanalizacji. Z uwagi na nieprzedłożenie uzupełnionego projektu zamiennego PINB postanowieniem nr [...] z dnia 13 kwietnia 2021 r. ponownie nałożył na skarżących obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie zamiennym. Inwestorzy wnioskowali o przedłużenie terminu na wykonanie tego obowiązku. W dniu 13 kwietnia 2022 r. do PINB wpłynęło pismo skarżących, dotyczące uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego, zawierające opinię sporządzoną przez mgr inż. T. S. (nr upr. [...]) dotyczącą zabezpieczenia budynku na szkody górnicze. W dniu 9 maja 2022 r. do PINB wpłynął e-mail mgr inż. T. S., do którego projektant załączył kopię informacji Polskiej Grupy Górniczej Oddział KWK [...] o warunkach geologiczno-górniczych nr [...] dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto, w dniu 7 lipca 2022 r. do PINB wpłynęła decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia 30 kwietnia 2020 r. uchylająca, w myśl art. 36a ust. 2 P.b., decyzję Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia 30 sierpnia 2016 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Decyzją nr [...] z dnia 29 grudnia 2022 r. PINB, działając w oparciu o art. 51 ust. 4 P.b. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i nadbudowy wraz ze zmianą konstrukcji stropodachu budynku usługowego "[...] " w R. przy ul. [...] [...] , działka nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia PINB wskazał, że inwestorzy nie uzupełnili projektu budowlanego zamiennego o niezbędne elementy, pomimo otrzymania stosownego wezwania i kilkukrotnego przedłużania terminu na wykonanie tego obowiązku. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazali, że ich zdaniem wszelkie okoliczności, co do których PINB miał wątpliwości, zostały wyjaśnione w pismach projektanta, przekazanych do organu I instancji. Decyzją z dnia 26 września 2023 r. nr WINB-WOA.7721.30.2023.KC Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy przywołał treść przepisów, znajdujących zastosowanie w sprawie i wskazał, że organ I instancji zasadnie stwierdził zaistnienie w sprawie przesłanek do nałożenia na inwestorów obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., a więc obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Przedmiotowe roboty budowlane zostały zrealizowane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, w rozumieniu art. 36a ust. 5 P.b. Odstępstwo to w niniejszej sprawie obejmowało swym zakresem zmiany zagospodarowania terenu, charakterystycznych parametrów obiektu: kubatury, powierzchni zabudowy, zmiany rozwiązań konstrukcyjnych w tym w zakresie wymagającym zmiany opinii i uzgodnień. ŚWINB podkreślił, że decyzja wydawana w oparciu o art. 51 ust. 4 P.b. zastępuje w swej istocie decyzję o pozwoleniu na budowę, albowiem legalizuje ona roboty budowlane w zakresie, w jakim inwestor odstąpił od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. Oznacza to, że po przedstawieniu przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projektu budowlanego zamiennego, obowiązkiem organu jest dokonanie merytorycznej oceny tego projektu pod kątem wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 P.b. oraz Rozporządzenia, zwłaszcza w odniesieniu do zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także oceny kompletności projektu i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń. Jeśli po sprawdzeniu przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego organ prowadzący postępowanie stwierdzi nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji lub niezgodność przyjętych w projekcie rozwiązań z przepisami prawa, winien on w oparciu o art. 51 ust 4 P.b. wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Jednocześnie ŚWINB podkreślił, że zgodnie z treścią § 8 ust. 1 Rozporządzenia projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.). Zgodnie zaś z § 8 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 Rozporządzenia, część opisowa, o której mowa w ust. 1, sporządzona z uwzględnieniem § 7, powinna określać istniejący stan zagospodarowania działki lub terenu z opisem projektowanych zmian, w tym rozbiórek obiektów i obiektów przeznaczonych do dalszego użytkowania; projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi, układ komunikacyjny, w tym określający parametry techniczne dróg pożarowych, sieci i urządzenia uzbrojenia terenu zapewniające przeciwpożarowe zaopatrzenie w wodę, ukształtowanie terenu i zieleni w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu; zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, jak: powierzchnia zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, powierzchnie dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnię zieleni lub powierzchnię biologicznie czynną oraz innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy albo decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl § 8 ust. 3 pkt 6 Rozporządzenia część rysunkowa, sporządzona na mapie, z uwzględnieniem § 7, powinna określać: układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy za w pełni uzasadnione uznał stanowisko organu I instancji, że z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym, koniecznym było wydanie postanowienia nakładającego na inwestorów, obowiązku usunięcia tychże uchybień. Obowiązek taki był nakładany na inwestorów dwukrotnie, zaś termin na jego wykonanie był kilkukrotnie przedłużany. Co więcej, organ I instancji podjął także we własnym zakresie czynności wyjaśniające, mające na celu usunięcie części powstałych przy analizie projektu budowlanego zamiennego wątpliwości. W ocenie organu odwoławczego, pomimo takiego stanowiska organu I instancji projekt zamienny został uzupełniony jedynie w części, dotyczącej określenia wpływu eksploatacji górniczej na nieruchomość znajdującą się w granicach terenu górniczego, na której powstała przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa. Inwestorzy pomimo kilkukrotnego wezwania nie uzupełnili przedłożonego projektu budowlanego zamiennego zarówno w części opisowej o sposób odprowadzania wód deszczowym, ze wskazaniem odbiornika oraz przyłączy zainstalowanych w zachodniej części budynku usługowego "[...] " przy ul. [...] [...] w R.-[...] , jak i w części graficznej na projekcie zagospodarowania terenu. Słusznie zatem PINB uznał - mając na uwadze fakt, iż projekt budowlany zamienny pod względem wymogów formalnych musi odpowiadać projektowi budowlanemu - iż w takiej sytuacji nie ma możliwości zatwierdzenia przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego. W skardze sądowej na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wskazali, że nie zgadzają się z zarzutem, że nie można zatwierdzić dokumentacji projektowej ze względu na brak określenia w niej sposobu odprowadzenia wód deszczowych ze wskazaniem odbiornika oraz przyłączy. Podkreślili oni, że projekt zamienny w świetle art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. powinien dotyczyć zakresu zmian istotnie odbiegających od projektu pierwotnego, zaś projekt pierwotny, zatwierdzony decyzją przez Prezydenta Miasta R. z 30 sierpnia 2016 r. przewidywał w zakresie sposobu odprowadzenia wód opadowych utrzymanie sposobu określonego w pozwoleniu na budowę całego budynku z dnia 27 czerwca 1966 r., nr [...], wydanego przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R.. W ocenie skarżących organy powinny były przeprowadzić dowód z tego dokumentu, czego jednak zaniechały. Skarżący po raz kolejny wskazali, że jedynie rozbudowali i nadbudowali budynek, który istniał w tym miejscu od końca lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku. Nie zmieniali podczas rozbudowy i nadbudowy żadnego systemu odprowadzania wód deszczowych. Podnieśli też, że właściciele żadnego innego obiektu, położonego w okolicy nie muszą się tłumaczyć, dlaczego dokonują odprowadzenia wód opadowych z dachów budynków zgodnie z tym jak to zaprojektowano i wykonano w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w treści zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie fachowy pełnomocnik skarżących podkreślił kluczowe znaczenie pierwotnego projektu budowlanego, który musiał zawierać rozwiązania dotyczące odprowadzania wód opadowych i roztopowych z kompleksu pawilonów handlowych i od których skarżący nie odstąpili i nie wprowadzili w tym zakresie żadnych zmian. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (por. art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.". Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o akta sprawy Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w rozpatrywanej sprawie jest decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, wydana w ramach postępowania naprawczego, prowadzonego w oparciu o przepisy art. 50 i 51 P.b. Rozważania co do prawidłowości zaskarżonej decyzji należy zacząć od ustalenia, jakie przepisy winny znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 471, dalej: "ustawa o zmianie Prawa budowlanego") do spraw wszczętych i niezakończonych z dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy ustawy zmienianej stosuje się w ich brzmieniu dotychczasowym. Jako że postępowanie naprawcze zostało w niniejszej sprawie wszczęte z urzędu w dniu 17 lutego 2020 r., a więc przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 19 września 2020 r., zastosowanie znajdą przepisy sprzed wejścia w życie tej nowelizacji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 4 P.b. Decyzja wydana w oparciu o ten przepis kończy postępowanie naprawcze, określone w art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z 51 ust. 1 pkt 3 i 51 ust. 4 P.b. Przepisy te znajdują zastosowanie w sytuacji, w której legalnie prowadzone roboty budowlane są realizowane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, zaś ich podstawowym celem jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Katalog istotnych odstępstw od projektu budowlanego zawiera art. 36a ust. 5 P.b. Zgodnie z tym przepisem za istotne odstępstwo od projektu budowlanego uznaje się odstąpienie w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury; 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a; 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze; 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 6) wymagającym uzyskania lub zmiany uzgodnień lub pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, że w trakcie realizacji robót budowlanych, objętych udzielonym na rzecz inwestorów pozwoleniem na budowę doszło do zmiany w zakresie zagospodarowania terenu, charakterystycznych parametrów obiektu: kubatury, powierzchni zabudowy, zmiany rozwiązań konstrukcyjnych w tym w zakresie wymagającym zmiany opinii i uzgodnień. Inwestorzy z istotnego charakteru tych odstępstw zdawali sobie sprawę, albowiem wystąpili do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o zmianę udzielonego pozwolenia na budowę poprzez ujęcie w nim tych odstępstw. Niemniej jednak odstępstw dokonano samowolnie, albowiem roboty obejmujące te istotne odstępstwa zostały wykonane przed ich zgłoszeniem właściwym organom administracji architektoniczno-budowlanej. Mając to na względzie uznać należy, że wszczęcie i prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie naprawczym uznać należy za prawidłowe. Postępowanie naprawcze określone art. 50 i 51 P.b. jest wieloetapowe. W pierwszej kolejności, po stwierdzeniu, że roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, organ nadzoru budowlanego winien wydać postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i 3 P.b., którym wstrzymuje prowadzenie robót, podaje przyczynę wstrzymania robót, określa wymagania co do niezbędnych zabezpieczeń oraz może nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 4 P.b. postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 P.b. Kolejnym etapem postępowania naprawczego jest wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., którą organ nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, który będzie uwzględniał zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby, wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ponadto, po wydaniu przez organy nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał pierwotne pozwolenie na budowę, działając w oparciu o art. 36a ust. 2 P.b. uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, od której odstąpiono. Ostatnim etapem postępowania w sytuacji stwierdzenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę po przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego jest wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 4 P.b., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Należy mieć przy tym na uwadze fakt, że ze względu na uchylenie pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, projekt budowlany zamienny podlegający ocenie w ramach decyzji wydawanej w oparciu o art. 51 ust. 4 P.b. zastępuje projekt pierwotny jako dokumentację budynku. W konsekwencji zakres projektu zamiennego nie może ograniczać się wyłącznie do dokonanych istotnych odstępstw, ale musi obejmować całość zamierzenia inwestycyjnego. Stanowi on bowiem dokumentację budowlaną w oparciu o którą cały obiekt będzie funkcjonował w trakcie swego dalszego istnienia. Jak wskazał NSA w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt: II OSK 2686/16: "wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że decyzja wydana na podstawie (...) art. 51 ust. 4 (...) powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (...) zastępuje bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę (...). Co za tym idzie, również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Projekt ten winien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 albo art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. (...)." Dodatkowo wskazać należy, że użyte w omawianym przepisie sformułowanie "w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego" powoduje, że organ nie może wyłącznie kontrasygnować przedłożonego mu projektu, ale zobowiązany jest do dokonania jego oceny i dokładnej analizy. Winna ona w szczególności obejmować kompletność projektu budowlanego, zgodność z przepisami, w tym w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz techniczno-budowlanymi, sprawdzenie, czy został on sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, jak również czy zostały doń dołączone wszystkie ewentualnie wymagane opinie i uzgodnienia. Przy badaniu przedłożonego projektu budowlanego organy mają ograniczoną możliwość ingerowania w jego kształt. Jak wskazał WSA w Białymstoku w wyroku z 13 lutego 2020 r., sygn. akt: II SA/Bk 783/19: "rozszerzająca interpretacja uprawnień organu, w zakresie kontroli projektu budowlanego dokonywanej na podstawie art. 35 ust. 1 P.b., oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (tj. uchylony art. 35 ust. 2 P.b.) i stanowiłaby naruszenie kardynalnej zasady związania organów administracji publicznej prawem." Nie sposób jednak pominąć przy tym wskazanego już wyżej celu postępowania naprawczego, tj. doprowadzenia obiektu zrealizowanego z istotnym odstępstwem do stanu zgodnego z prawem. Jak wskazał NSA w przywołanym już wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt: II OSK 2686/16: "doprowadzenie (...) obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oznacza doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego. Doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno." Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że organy orzekające zasadnie odmówiły zatwierdzenia przedłożonego przez skarżących projektu budowlanego zamiennego. Projekt ten nie spełniał bowiem wymogów określonych w przepisach Rozporządzenia, w tym w szczególności w § 8 ust. 3 pkt 6 tego aktu, albowiem część rysunkowa projektu zamiennego nie wskazywała sposobu odprowadzania wód opadowych z obiektu wraz ze wskazaniem odbiornika oraz przyłączy. Organ I instancji dwukrotnie wzywał skarżących do usunięcia tego mankamentu projektu budowlanego zamiennego i kilkukrotnie, na ich wniosek, przedłużał termin wykonania tego obowiązku. Mimo to skarżący nie uzupełnili projektu we wskazanym zakresie. Nie można bowiem za uzupełnienie projektu budowlanego zamiennego uznać wyjaśnień, udzielonych przez samych skarżących bądź też przez projektanta. Jak już bowiem wskazano, projekt budowlany zamienny zastępuje projekt pierwotny i staje się niejako dokumentacją budowlaną danego zamierzenia inwestycyjnego. Dokumentacja taka powinna być kompletna i zawierać wszystkie elementy, określone w przepisach Rozporządzenia. Ewentualna przyszła analiza obiektu, chociażby przy rozpatrywaniu ewentualnych kolejnych wniosków o pozwolenie na budowę w związku z przyszłymi robotami budowlanymi, prowadzonymi na tym obiekcie, będzie opierała się właśnie o ustalenia zawarte w dokumencie, jakim jest projekt budowlany zamienny, a nie o oświadczenia zalegające w aktach sprawy organów nadzoru budowlanego. Jako że przedłożony projekt budowlany zamienny nie zawierał ustaleń we wskazanym wyżej zakresie, organy nadzoru budowlanego zasadnie odmówiły jego zatwierdzenia. W ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie argumenty podnoszone przez skarżących oraz ich pełnomocnika, co do konieczności odwołania się przy dokonywaniu oceny projektu zamiennego i braku zawarcia w nim kwestii odprowadzania wód opadowych do pierwotnego projektu budowlanego, w oparciu o który powstała legalnie istniejąca część budynku. Po pierwsze bowiem, z ww. przepisów Rozporządzenia wynika jednoznacznie, że projekt budowlany, a więc także projekt budowlany zamienny, musi zawierać informacje co do sposobu odprowadzania wód opadowych. Przepis ten nie precyzuje, że element ów musi zostać w projekcie zawarty wyłącznie w sytuacji, w której ten parametr obiektu ulega zmianie. Jest to obligatoryjny element projektu budowlanego, a zatem projekt nie zawierający ustaleń co do tej kwestii nie jest projektem kompletnym i nie nadaje się do zatwierdzenia. Co więcej, przedmiotowy budynek został rozbudowany o taras i częściowo nadbudowany o drugą kondygnację. Trudno w tej sytuacji w zakresie odprowadzania wód opadowych odwoływać się do pierwotnego projektu budowlanego, dotyczącego budynku parterowego, skoro obecnie ocenie podlega m. in. nadbudowa budynku oraz taras, o który ten budynek został rozbudowany. Projekt budowlany zamienny nie zawiera ustaleń co do sposobu odprowadzania wód opadowych z nadbudowanych i rozbudowanych części budynku. Wszystkie powyższe okoliczności muszą prowadzić do wniosku, że ze względu na nieuzupełnione przez skarżących, pomimo kilkukrotnych wezwań, braku projektu budowlanego zamiennego, organy nadzoru budowlanego, działając na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. zasadnie odmówiły zatwierdzenia tego projektu. Stąd też na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Wskazać jeszcze należy, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl