II SA/Gl 1888/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi L.P. i J.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku pozytywnego rozpatrzenia wniosku złożonego przez W. i S. O. w dniu 24 stycznia 2013 r. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla wnioskujących dla rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] km. [...] obręb L. przy ulicy K. [...] w K.. W decyzji tej określił szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy, a także zobowiązania inwestora i obowiązki kierownika budowy. W uzasadnieniu stwierdził, że złożone w trakcie postępowania liczne uwagi właścicieli sąsiedniej nieruchomości (J. K.- P. i L. P.) dotyczące zabezpieczenia istniejącej części budynku w zabudowie bliźniaczej zostały wyjaśnione. Inwestorzy przesłali wyjaśnienia dotyczące prowadzenia prac budowlanych pod nadzorem uprawnionej osoby zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami technicznymi oraz poinformowali, że nadbudowa i rozbudowa nie wpłynie negatywnie na sąsiednią część budynku. Jednocześnie ustalono, że inwestycja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec zapisu dla przedmiotowego terenu – tereny zabudowy mieszkaniowej – 1 MN. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli właściciele sąsiedniej działki i budynku - J. K.- P. i L. P., wnosząc o uchylenie jej decyzji w całości. Wskazali, że podnoszone przez nich wątpliwości nie zostały wyjaśnione. Nie poinformowano o spełnieniu warunków w zakresie prowadzonych prac oraz zabezpieczenia sąsiedniego obiektu od negatywnych oddziaływań- drgań konstrukcji, uciążliwego hałasu i kurzu, odpadów budowlanych i innych uszkodzeń. Planowana nadbudowa narusza warunki techniczne lokalizacji obiektu budowlanego określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać winny budynki i ich usytuowanie. Nie zostały bowiem zachowane wymagane odległości. Nie ustalono sposobu zabezpieczenia prawidłowego działania systemu opaskowego drenażu, korzystania z przyłącza energetycznego, znajdującego się po stronie ich budynku, wspólnego przyłącza wodociągowego oraz szamba. Wskazali, ze inwestorzy przedstawili fałszywe i niepełne informacje, w celu uzyskania korzystnej dla siebie decyzji. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] , przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 § 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że po złożeniu w dniu [...] r. wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę, wobec informacji o samowoli budowlanej organ zawiesił postępowanie do czasu zakończenia sprawy przez organ nadzoru budowlanego. Rozpatrując złożone odwołanie od wydanej w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji sprawdza zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, sprawdza też kompletności złożonego projektu oraz przedłożone opinie, uzgodnieni, pozwolenia i sprawdzenia. W myśl ust. 4 art. 32 Prawa budowlanego – nie można odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli spełnione zostały wymogi określone w tym przepisie. Inwestor złożył wymagane, a w załączonym do wniosku projekcie wykazał, że planowana nadbudowa nie narusza ustaleń miejscowego planu, co potwierdził organ wydając wnioskowane pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy potwierdził powyższe ustalenia, a skarżący nie podważają złożonych w sprawie dokumentów, podnosząc zastrzeżenia do rozwiązań projektowych, które nie zabezpieczają w odpowiedni sposób ich budynku, a nadto zarzucając naruszenie § 12 warunków technicznych. W ocenie organu odwoławczego przedłożony projekt budowlany spełnia ustawowe wymagania, a planowana przebudowa nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji całego budynku. Ewentualne szkody powstałe w wyniku realizacji projektu, podobnie ja spór o media, winny być rozpatrzone na drodze postępowania cywilnego. Nadto w ocenie organu nie został naruszony § 12 warunków technicznych, a projekt został sporządzony zgodnie z ust. 3 pkt 3 tego przepisu. Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podniósł, iż niedopuszczalna jest uznaniowość w sprawie wydawania pozwolenia na budowę. W przypadku bowiem spełnienia ustawowych wymagań organ zobligowany jest wydać pozwolenie na budowę. Projektanci złożyli stosowne oświadczenia (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego) a organ stwierdzając, że projekt spełnia niezbędne wymagania. Reasumując organ stwierdził, iż zarzuty i zastrzeżenia skarżących nie zasługują na uwzględnienie. Nie znajdując uchybień organ orzekła jak w sentencji. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. K.- P. i L. P., reprezentowani przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenia przepisów prawa materialnego: tj. - art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie w warunkach zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robot budowlanych obowiązku zabezpieczenia sąsiedniego obiektu przed negatywnym wpływem; - art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu nieuwzględniającego istniejącej zabudowy terenów sąsiednich; - naruszenia § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez jego niezastosowanie oraz § 12 ust. 3 poprzez uznanie, że zezwala w przedmiotowej sprawie on na rozbudowę budynku istniejącego ponad dotychczasowe wymiary, a także naruszenie prawa procesowego tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, nieuwzględniającej naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10, art. 107 § 3 oraz art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawili przebieg dotychczasowego postępowania zwracając w pierwszej kolejności uwagę na naruszenie ich prawa do czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, czym naruszono art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodali, iż uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie czyni zadość wymogom wskazanym w art. 107 § 3 Kodeksu, nie wskazując w ogóle faktów, które organ uznał za udowodnione, jak i dowodów, które stanowiły podstawę do wydania decyzji, w szczególności nie wskazało, czy zweryfikowane zostały przesłanki ustawowe do wydania decyzji, o którym mowa w art. 35 Prawa budowlanego. Nadto organ nie odniósł do zgłaszanych w sprawie zarzutów, pomijając zwłaszcza kwestie zgłaszanych przez skarżących uszkodzeń ich budynku oraz nie ustosunkowując się do treści § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Do zgłaszanych w odwołaniu zarzutów nie odniósł się także organ odwoławczy. W ocenie skarżących organ pierwszej instancji zgodnie art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego winien w decyzji określić zabezpieczenie prowadzonych robót budowlanych, tym bardziej, iż sygnalizowali oni wcześniej, iż wskutek prowadzenia wcześniej tych robót do szło do istotnych zmian na suficie i podłodze ich budynku, mogące sygnalizować zagrożenie trwałości konstrukcji użytkowanego przez nich budynku. Wskazując na przepis art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego podnieśli, iż dobudowanie do istniejącego budynku bliźniaczego po jednej stronie nadbudowy doprowadzi do istotnego zaburzenia ładu przestrzennego. Dodali w końcu, iż w sprawie błędnie zastosowano przepis § 12 ust. 3 pkt 3 podczas gdy rozbudowa dotyczy sytuacji wskazanej w § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ich zdaniem zastosowanie w sprawie § 12 ust. 3 pkt 3 jest sprzeczne z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. W świetle powyższych wywodów uznali skargi za w pełni uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 8 maja 204 r. Pełnomocnik skarżących podtrzymała skargę i zawarte w niej argumenty. Podała, że w chwili obecnej tylko przyłącze gazowe do budynków jest wspólne, kwestia pozostałych przyłączy została rozwiązana. Dodał, że choć roboty budowlane prowadzone są w wolnym tempie, to i tak powodują one uszkodzenia w ich budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę, zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględniając przy tym regulację zawartą w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie ulega wątpliwości, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że Sąd uwzględni złożoną skargę, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych powyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. W ocenie Sądu decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, a decyzja organu odwoławczego utrzymała w mocy to rozstrzygnięcie. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego – zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej stojąc na straży praworządności podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 Kodeksu organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w myśl art. 80 – dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Za dowolne należy więc potraktować ustalenia faktyczne mające wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale nie w pełni kompletnym czy dostatecznie i wnikliwie rozpatrzonym. W odniesieniu do postępowania odwoławczego należy podkreślić, że organ ten ma obowiązek, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą orzeczeniem organu pierwszej instancji, przy czym stan faktyczny powinien ustalić nie tylko w oparciu o zebrany już materiał dowodowy, ale także rozszerzając granice tego postępowania na istotne okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji organ odwoławczy, zgodnie z art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego może przeprowadzić nie tylko na żądnie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w pierwszej instancji wydał orzeczenie. Wskazanych powyżej wymogów, w ocenie Sądu, organy wydające w sprawie decyzje nie dochowały. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć przyjdzie, że w tym zakresie organy, tak pierwszej, jak i drugiej instancji, nie poczyniły wystarczających ustaleń, opierając się bardziej na wskazaniach inwestorów przedstawionych w załączonym do wniosku o wydanie pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku jednorodzinnego projekcie budowlanym. Z akt sprawy nie wynika by w tym zakresie organy poczyniły samodzielne ustalenia, a przynajmniej brak w tym względzie jakichkolwiek dowodów. Dotyczy to szczególnie kwestii dopuszczalności lokowania planowanej inwestycji – rozbudowy i nadbudowy budynku - w granicy działki. Nie ustalono bowiem w żaden sposób, czy obowiązujący plan odpuszcza taką lokalizację planowanej rozbudowy. Ograniczono się jedynie do ogólnego wskazania, iż według planu teren inwestycji położny jest w jednostce oznaczonej symbolem 1MN. Nie została także wyjaśniona sprawa przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy w aspekcie zapisu § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Przytoczony w sprawie zapis § 12 ust. 3 pkt 3 nie jest adekwatny do przedmiotowej sytuacji, stąd też nie jest zrozumiale przywoływanie jego treści w sprawie. Jak wynika z akt sprawy projektowana rozbudowa planowana jest w granicy z działką skarżących, dotyczy budynku zbliźniaczonego, zatem zasadnym byłaby analiza sprawy z uwzględnieniem przywołanego powyżej ust. 2 cytowanego przepisu, czego organy obu instancji nie uczyniły jednak w sprawie. Kwestia ta powinna zatem w ponownym postępowaniu być szczegółowo rozpatrzona. Zasadne są także zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego, w tym art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego umożliwiającego stronom na każdym etapie postępowania czynnie uczestniczyć prowadzonym postępowaniu, w tym m.in. wypowiadać się co do zgromadzonych w sprawie dokumentów, czy art. 107 § 3 Kodeksu – wobec bardzo lakonicznego uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, wyjaśnienia przez orzekające w sprawie organy wymaga zatem przede wszystkim dopuszczalność przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy budynku jednorodzinnego pozostającego w zabudowie zbliźniaczonej. Wyjaśnienia wymaga zarówno regulacja tej kwestii w obowiązującym planie miejscowym, jak również jej dopuszczalność przy uwzględnieniu zapisu zawartego w przywołanym już § 12 ust. 3 pkt 2 warunków technicznych. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem nie zostały wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności, jak również nie znalazły one odzwierciedlenia w uzasadnieniach tych decyzji, czym naruszono przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to z kolei powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cytowanej ustawy, a o kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 tej ustawy, z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 czerwca 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz (...) (tj. jedn. Dz.U. z 2013 r, poz. 490)