II SA/Gl 189/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W związku z wybudowaniem sieci kanalizacyjnej w D. przy ul. [...], Prezydent Miasta D. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki oznaczonej numerem geodezyjnym 1 k.m. [...] obręb [...] , której właścicielami są J. i W. K.. W sprawie został przygotowany (dnia [...] r.) operat szacunkowy, gdzie wzrost wartości nieruchomości został określony na kwotę 8500 zł. Właściciele nieruchomości podnieśli jednak szereg zarzutów co do podstaw przeprowadzonej wyceny. Dnia [...] r. został przedstawiony kolejny operat szacunkowy. Biegła określiła w nim wartość nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji na 84 100 zł, zaś po jej wybudowaniu na 91 500. Różnica wyniosła zatem 7400. Przy wycenie zostało zastosowane podejście porównawcze, metoda porównywania parami. J. i W. K. zakwestionowali ustalenia zawarte w operacie. Wskazali, iż biegła podała powierzchnię całej działki 0,2518, w tym użytek "B" 0,1439. Zgodnie zaś z ewidencją gruntów cała działka jest oznaczona jako użytki rolne. Zakwestionowali również opis nieruchomości sprzed wybudowania kanalizacji. Nieruchomość nie była wówczas zabudowana budynkiem mieszkalnym. Ich wątpliwości dotyczyły również kwestii budowy instalacji gazowej i braku uwzględnienia z tym związanej służebności. Autorka operatu pismem z dnia [...]r. odniosła się do wszystkich zastrzeżeń właścicieli nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta D. ustalił dla J. i W. K. opłatę adiacencką w wysokości 3700 zł. Na skutek odwołania J. i W. K. sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło skarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przyczyną orzeczenia kasatoryjnego było dokonanie wyceny wartości nieruchomości jedynie w części (poza użytkami klasy B). W ocenie organu odwoławczego wycena winna obejmować całą nieruchomość. Po podjęciu postępowania przez organ I instancji został sporządzony nowy operat szacunkowy (dnia [...]r.). Ustalono w nim wartość nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji na kwotę 63 300 zł, zaś po jej wybudowaniu na 67 800 zł. Wzrost wartości nieruchomości określono więc na 4500 zł. Przy sporządzaniu operatu ponownie zastosowano podejście porównawcze z metodą porównywania parami. J. K. zapoznała się z operatem dnia [...] r. jednocześnie oświadczając, że wniesie do niego uwagi w terminie 21 dni. Jednakże w zakreślonym terminie żadne uwagi od właścicieli nieruchomości nie wpłynęły. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta D. ustalił dla J. i W. K. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w kwocie 1270 zł. W uzasadnieniu wskazał, że gmina D. zakończyła dnia [...]r. budowę kanalizacji sanitarnej. Tego dnia została stworzona możliwość podłączenia nieruchomości obejmującej działkę o numerze geodezyjnym 1 k.m. [...] do wybudowanej kanalizacji sanitarnej. Wzrost wartości nieruchomości został wykazany przy wykorzystaniu operatu szacunkowego. Organ I instancji przeanalizował operat pod względem jego spójności i logiki, uznając, ze spełnia te kryteria. Z operatu wynika, iż wartość nieruchomości wzrosła o 4500 zł. Dla gminy D. stawka opłaty, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr [...] wynosi 50 % wzrostu wartości nieruchomości. Organ uwzględnił jednako opłaty część nieruchomości objętej prawem zabudowy (na podstawie decyzji o warunkach zabudowy). Odwołanie od tej decyzji złożyli J. i W. K.. Zarzucili w nim naruszenie art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej po upływie 3 letniego terminu, o którym mowa w tym przepisie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało skarżoną decyzję w mocy. Uznało bowiem, iż w terminie określonym w art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami została wydana pierwsza decyzja Prezydenta Miasta D.. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli J. i W. K.. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego podtrzymali swe stanowisko w zakresie upłynięcia terminu, o którym mowa w art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na potwierdzenie swej tezy przytoczyli szereg wyroków sądów administracyjnych dotyczących tej kwestii. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. – dalej jako "u.g.n") "wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu "wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 [...]. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. I OPS 4/09 (za www.orzeczenia.nsa.gov.pl), termin ten dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia, czy za rozstrzygnięcie takie może być uznana decyzja, która w wyniku odwołania została w całości uchylona przez organ II instancji a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyżej wskazanej uchwale NSA stwierdził, iż taki charakter tego terminu uznał za "niewątpliwy" stwierdzając jednocześnie, że związany z tym terminem skutek materialnoprawny ma podstawowe znaczenie, gdyż wywołuje skutek "w postaci wygaśnięcia obowiązku poniesienia takiej opłaty". W konsekwencji organ z jego upływem kompetencje do wymierzenia takiej opłaty w drodze decyzji administracyjnej. Zważyć nadto należy, że terminy materialnoprawne są z zasady nieprzywracane. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia ma ten skutek, że w obrocie prawnym do czasu wydania ponownej decyzji nie funkcjonuje żadna decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę do istoty. Nie można zatem twierdzić (a czyni to organ II instancji), że nastąpiło tu wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenkiej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ugn. Inaczej mówiąc, po wydaniu decyzji kasatoryjnej istnieje stan, w którym decyzja o ustaleniu opłaty nie została wydana. Jeśli organ I instancji zamierza wydać ponownie decyzję w sprawie, musi to nastąpić w terminie, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. W rozstrzyganej sprawie możliwość podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej powstała [...]r., kiedy to Gmina D. ukończyła budowę kanalizacji sanitarnej. Termin do ustalenia opłaty adiacenckiej upłynął zatem dnia [...] r. (dnia [...] r. była niedziela). Pierwsza decyzja w sprawie opłaty została wydana dnia [...] r. Została ona jednak uchylona decyzją SKO. Ponownie organ I instancji ustalił opłatę adiacencką dnia [...]r., czyli blisko rok po upływie terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. Biorąc pod uwagę powyższe zarzut skargi, iż decyzja ustalająca opłatę adiacencką została wydana z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje za zasadny. W związku z powyższym należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D., przy czym przyczyną orzeczenia kasatoryjnego były art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, jeśli sąd stwierdzi podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, z wyżej wskazanych względów, stało się bezprzedmiotowe. Dlatego też Sąd uznał, iż należy je umorzyć. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.