II SA/Gl 1897/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę. W wyniku rozpatrzenia zażalenia złożonego przez S. i J. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] r. uznało zażalenia za zasadne i wyznaczyło Wójtowi Gminy P. miesięczny termin do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zakłócania stosunków wodnych w obrębie ulicy [...] w C. Po zwrocie akt organ przeprowadził wymagane postępowanie w tym oględziny przedmiotowego terenu i decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy P. umorzył postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych w terenie działek należących do S. i J S., tj. działki nr 1 i działki nr 2, podnosząc m.in. iż grunt na którym dochodziło do zmiany stanu wody stanowi własność Gminy P. Jednocześnie organ ten złożył wniosek o wyznaczenie do rozpatrzenia powyższej sprawy właściwego organu. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wyznaczyło do załatwienia sprawy Wójta Gminy W. Po przeprowadzeniu postępowania, w tym oględzin przedmiotowego terenu i zgromadzeniu niezbędnych dokumentów związanych m.in. z remontem nawierzchni ulicy [...] w sołectwie C. decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy W., przywołując w podstawie prawnej art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nakazał Gminie P. wykonanie: ścieku liniowego w górnej części ulicy [...] (..) i odprowadzania wód opadowych z tego ścieku do istniejącej kanalizacji burzowej oraz złagodzenie ściętych poboczy (w celu poprawienia chłonności) wzdłuż działek S. i J. S., wskazując termin wykonania tych urządzeń i prac do dnia 31 grudnia 2012 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż w toku postępowania potwierdzono wykonanie przez Gminę P. w ramach środków powodziowych tzw. nakładki asfaltowej o grubości 5 cm na długości 1000 mb na jezdni ulicy [...] oraz ścięcie poboczy na powierzchni ok. 600m2. Działki należące do wnioskujących – S. i J. S. graniczą bezpośrednio z ulicą [...] w C. (z działkami nr 3 i nr 4 – będącymi drogą gminną) i podczas intensywnych opadów deszczu są sukcesywnie zalewane, przede wszystkim z powodu istniejącego w tej okolicy naturalnego ukształtowania terenu oraz faktu, iż są one jednymi z najniżej położonych w okolicy punktami i wody deszczowe spływają na teren tych właśnie działek. Na fakt zalewania posesji S. i J. S. ma wpływ także fakt braku odwodnienia w ulicy [...], stanowiącej własność Gminy oraz niedrożność rowów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie tej ulicy i wymienionych działek. W ocenie organu położenie nakładki asfaltowej przez Gminę P. na jezdni oraz ścięcie pobocza pogorszyło istniejący stan rzeczy – nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie. Stąd też wykonanie wskazanych w sentencji robót niezbędne jest dla zapobieżenia dalszemu zalewaniu posesji należących do wnioskujących, znajdując uzasadnienie w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone w drodze odwołania przez S. i J. S. Kwestionując wydaną w sprawie decyzję podnieśli, iż w ulicy [...] brak jest kanalizacji burzowej, do której planowany ciek liniowy miałby być podłączony. Z kolei znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie rów jest niedrożny, pomimo wielokrotnych monitów w tej sprawie. W tej sytuacji kierowanie wód opadowych z drogi na teren użytkowany rolniczo byłoby bezprawne. W stosunku do drugiego nałożonego obowiązku, złagodzenia poboczy wzdłuż drogi, to uznali go za niezrozumiały. Podnieśli, iż droga jest nachylona w kierunku ich działki, a spływająca woda w utwardzonym poboczu zmywa ziemię, deformuje pobocze i dodatkowo obniża poziom parceli. Niezbędne jest zatem przywrócenie jej stanu poprzedniego, czyli takiego jak w przypadku sąsiednich działek. Podkreślili, że najlepszym rozwiązaniem jest założenie wzdłuż drogi krawężników i studzienek samochłonnych. Rozpatrując złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż sprawa nie została przygotowana do merytorycznego orzekania. Nie zostały bowiem wyjaśnione wszystkie aspekty sprawy, w tym m.in. nie ustalono faktu istnienia i sprawności kanalizacji burzowej. Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, że w takim brzmieniu decyzja nie nadaje się do wykonania lub do ewentualnej egzekucji, gdyż nie zawiera ona dyspozycji dla adresata udrożnienia istniejącej kanalizacji. Wskazując na złożoność sprawy organ odwoławczy wskazał na możliwość powołania biegłego w sprawie, który zaproponuje kompleksowe rozwiązanie problemu odprowadzania wód opadowych. Rozpatrując ponownie sprawę organ powołał biegłego, który przygotował opinię dotyczącą spływu wód opadowych z ulicy [...] w C. na działki nr 5, 6 i 1. Do akt sprawy dołączony został także operat wodnoprawny na odprowadzanie wód opadowych z rowu przy przedszkolu nr 1 w C. do M. Następnie Wójt Gminy W., działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tjedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], którą odmówił zobowiązania Gminy P. do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, o których mowa w wymienionym art. 29 ust. 3 ustawy. W uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz analizie przygotowanej w sprawie opinii biegłego i przeprowadzonych oględzin terenu, podniósł, iż nie stwierdzono zalewania wodami opadowymi z obszaru pasa drogowego działek należących do S. i J. S. Jednocześnie ustalił, że zalewanie tych działek tj. nr 1 i nr 2 na granicy z działką nr 7 wynika z zaniedbania rowu obsługującego dawnej stawy rybne, a obecnie przejmującego wody opadowe z terenu przedszkola i przyległych działek, przy czym Gmina P. podjęła stosowne kroki związane z uporządkowaniem spraw własnościowych i posiada operat wodnoprawny dotyczący tego rowu. Wobec zastrzeżeń zgłaszanych przez zainteresowanych, organ wystąpił o sporządzenie opinii przez biegłego. Opinię sporządził biegły J. M., który przeprowadził wizję w terenie i nie potwierdził zgłoszonych zastrzeżeń. Ustalił, iż pobocza są ścięte, ale nie ma to wpływu na zlewanie działki zainteresowanych. Ponowna wizja biegłego potwierdziła, iż przyczyną zalewania przedmiotowych działek jest niedrożność istniejącego rowu i brak w nim skarpy od strony tych działek. Uwzględniając powyższe organ uznał, że obowiązki Gminy P. jako zarządcy drogi związane z art. 20 ustawy o drogach obejmują m.in. opracowywanie projektów planów finansowych budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich (pkt 2), pełnienie funkcji inwestora (pkt 3) utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich. Brak wykonania odwodnienia drogi w trakcie prac remontowych może świadczyć o zaniedbaniach obowiązków właściciela drogi i być podstawą kontroli właściwych organów w odrębnym postępowaniu, nie może jednak skutkować uznaniem, że tego typu zaniechanie stanowiło zmianę stanu wody na gruncie, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo wodne. W konsekwencji nie można uznać, ze zostały spełnione przesłanki uzasadniające nałożenie sankcji przewidzianych w tym przepisie. Będący przyczyną zalewania przedmiotowych działek nierożny rów, nie może być przedmiotem tego postępowania. Zgodnie z art. 64b ustawy Prawo wodne nienależyte utrzymanie urządzenia wodnego skutkuje odrębnym postępowaniem. Wobec nie stwierdzenia w niniejszej sprawie by właściciel drogi – Gmina P.- dopuścił się zmiany kierunku odpływu wody na gruncie, a co za tym idzie nie zaszła zmiana powodującą szkodę dla gruntów sąsiednich – należących do małżonków S., nie można uznać by zostały spełnione przesłanki uzasadniające nałożenie obowiązku urządzeń zapobiegających szkodom na Gminę P. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. i J. S. Ponownie kwestionując wydaną w sprawie decyzję podnieśli, iż robienie ekspertyz po nałożeniu nowej nawierzchni drogi, a tym samym po zakryciu dowodów w sprawie, mija się z celem. Pokreślili wieloletnie zaniedbanie i niszczenie ich działek ściekami z P. Zwrócili uwagę na fakt, iż nowa, równoległa do ulicy [...] droga powstała wraz z korytkami odprowadzającymi wodę do M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozpatrując złożone odwołanie, ponownie na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż postanowił uchylić zaskarżoną decyzję z powodu konieczności uzupełnienia materiału dowodowego sprawy oraz dokonania niewłaściwej interpretacji art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Podkreślił występujące w niniejszej sprawie niejasności, które wymagają dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana stosunków wodnych spowodowana wykonaniem przez Gminę P. nawierzchni asfaltowej na drodze gminnej bez należytego odwodnienia, co powoduje zalewanie wodami opadowymi posesji sąsiadujących z przedmiotową drogą. Takie działanie wyczerpuje znamiona określone w art. 29 ust. 3 powołanej ustawy. Zmiana stanu wody obejmuje bowiem sytuacje, gdy właściciel gruntu wskutek działań innych niż zwykle korzystanie z wody wstrzymał naturalny odpływ wód lub zmienił jego kierunek ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W ocenie organu odwoławczego niewątpliwie położenie nawierzchni asfaltowej powoduje tą zmianę, przy jednoczesnym niezadbaniu o należyte odwodnienie drogi. Odnosząc się do kwestii niedrożności rowu, która w ocenie biegłego jest przyczyną zalewania działek należących do małżonków S., Kolegium podniosło, że przepisy art. 64a ust. 5 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 oraz art. 64b i art. 77 Prawa wodnego stanowią lex specialis do art. 29 tej ustawy. Reasumując Kolegium, stwierdzając na podstawie zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, że w sprawie nastąpiła zmiana stosunków wodnych, będącą skutkiem wykonania nowej nawierzchni na drodze – asfaltowej- bez wykonania należytego odwodnienia. Zmiana ta wpływa niekorzystnie na grunty odwołujących się stąd też odmowa wydania decyzji w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego była nieuzasadniona, a organ nie przeprowadził postępowania w tym zakresie w sposób wyczerpujący. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Gmina P. Zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 1 do 3 Prawa wodnego poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana stosunków wodnych spowodowana wykonaniem przez Gminę nawierzchni asfaltowej drogi gminnej bez należytego odwodnienia, co powoduje zalewanie wodami opadowymi sąsiadujących z drogą posesji, podczas gdy strona skarżąca nie dopuściła się naruszenia stosunków wodnych, gdyż w sprawie nie doszło do zmiany stanu wód na gruncie. Gmina w ramach środków otrzymanych na likwidację szkód powodziowych – na dotychczasową drogę asfaltową ulicy [...] w C. położyła asfaltową nakładkę o grubości ok. 5 cm na długości ok. 1000 m. W konsekwencji na podstawie zgłoszenia dokonała remontu drogi, wraz z utwardzeniem pobocza (a nie budowy drogi czy jej modernizacji), nie zmieniając tym samym jej pierwotnych parametrów, w tym jej profilu i nachylenia. Gmina podniosła także naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy nie było ku temu podstaw. W ocenie skarżącej organ nie wskazał jakie przepisy organ pierwszej instancji naruszył, stwierdzając jedynie, że zebrany materiał dowodowy pozwala na ustalenie, iż strona doprowadziła do zmiany stanu wody na gruncie. Nie wskazał też jakie okoliczności organ winien pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając powyższe na uwadze skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskrzonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. W dalszym uzasadnieniu Gmina podniosła, iż nie zgadza się z zaskarżonym rozstrzygnięciem. Wskazała, że według przygotowanej w sprawie opinii biegłego przyczyną zalewania działek S i J S. jest zaniedbanie rowu obsługującego dawnej stawy rybne a obecnie obejmującego wody opadowe z terenu przedszkola i przyległych działek, który został udrożniony przez skarżącą Gminę, czego potwierdzeniem jest utrzymanie pozwolenia wodnoprawnego, uprawniającego do odprowadzania wód opadowych z przedszkola do M. Jednocześnie ilość wody deszczowej z jezdni i pobocza oraz skarpy nie ma znaczenia dla spornych działek, ze względu na jej niewielką ilość, którą zaabsorbuje wsiąkanie i parowanie skarpy i jej podnóża. Stąd też brak odwodnienia ulicy [...] nie doprowadza do zalewania wymienionych działek. Przyczyną podtapiania tych działek był nierożny rów, który w wyniku jego oczyszczenia przez Gminę, winien odprowadzać obecnie nadmiar wody. Strona skarżąca powtórzyła, iż wbrew twierdzeniom organu, Gmina w 2010 r. nie dokonała budowy jezdni, a jedynie jej remontu w ramach otrzymanych środków na likwidację szkód powodziowych. W wyniku przeprowadzonych prac nastąpiło jedynie przywrócenie stanu poprzedniego jezdni, bez zmiany nachylenia oraz profilu drogi. Skarżąca Gmina zakwestionowała twierdzenie Kolegium, iż dotychczasową powierzchnię jezdni pokrytą ziemią zastąpiono asfaltem, wskutek czego nastąpił zwiększony spływ wody z jezdni na sąsiadujące działki. Przywołując treść art. 29 Prawa wodnego, zwróciła uwagę, iż wprowadza on zakaz zmiany stanu wód, wskazując, iż zmiana ta może polegać m.in. na zmianie kierunku wód opadowych i kierunku odpływu ze źródeł, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W ocenie skarżącej organ pierwszej instancji zasadnie uznał, iż nie doszło do takiej zmiany stanu wód na gruncie, która następnie wpływałaby szkodliwie na sąsiednie działki. Warunkiem wydania decyzji o nakazie przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie albo wykonania urządzeń zapobiegających szkodom jest wykazanie, że zmiana taka nastąpiła. Sam fakt wykonania przez skarżącą określonych robót budowalnych nie doprowadził bowiem do "zmiany stanu wód", a sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Konieczne jest bezwzględne wykazanie, że właściciel spowodował zmianę stanu wód, która wpłynęła szkodliwie na grunty sąsiednie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Kolegium dodało, że z akt sprawy wynika, że mogło dojść do zmiany stosunków wodnych związanej z wykonaniem nakładki asfaltowej na drogę bez zadbania o jej odwodnienie. Wskazało, że przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie zasady wynikającej z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyło, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości, a przede wszystkim radykalnej zmiany swego stanowiska w stosunku do poprzednio wydanej decyzji. Uzasadniło to zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmie procesowym z dnia 30 marca 2014 r. swoje stanowisko w sprawie zaprezentowała S. S., uznając wniesioną skargę Gminy za bezzasadną. Wskazała, że wykonanie remontu ulicy [...], poprzez nałożenie 5 cm nakładki asfaltowej wraz z utwardzeniem ściętego pobocza- kamieniem, asfaltem i płytkami chodnikowymi, przyczyniło się do naruszenia i pogorszenia stosunków wodnej na jej działkach. Problem odprowadzania wód deszczowych z drogi sygnalizowany był od dawna, a przeprowadzone roboty doprowadziły do jego znacznego powiększenia. Przyczyną i źródłem tego stanu było także zasypanie rowu odprowadzającego wody deszczowe z drogi brak przepływu wód w cieku wodnym przebiegającym przez rów pod drogą oraz trzykrotne ścięcie poboczy wzdłuż drogi, naturalnego zabezpieczenia przed zlewaniem wody z drogi. Na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. uczestniczki postępowania S. S. i A. S.- K. wniosły o oddalenie skargi. Podtrzymały stanowisko wyrażone w wymienionym powyżej piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Analiza akt sprawy dowiodła, że skarga w niniejszej sprawie nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem w takim przypadku czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną wydaną w oparciu o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja na narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Nie można bowiem nie podzielić jego twierdzeń, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec faktu, że wydana została bez wyczerpującego wyjaśnienia sprawy. Decyzja Burmistrza W. – wydana w ponownym postępowaniu, przeprowadzonym w wyniku uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. poprzedniej decyzji tego organu z dnia [...] r., całkowicie zmienia stanowisko tego organu w sprawie. O ile w poprzedniej decyzji organ, potwierdzając zmianę stanu wody na gruncie zobowiązał Gminę do wykonania urządzeń o których mowa w art. 20 ust. 3 Prawa wodnego, o tyle po przeprowadzeniu obecnego postępowania wydał zupełnie odmienne rozstrzygnięcie – odmawiając zobowiązania Gminy do wykonania tych urządzeń. W ocenie Sądu może, w wyniku wnikliwego i wyczerpującego postępowania dowodowego, dojść do zmiany stanowiska organu w sprawie, ale zamiana taka musi być dokładnie i przekonująco uzasadniona, a nadto poparta ustaleniami poczynionymi przez organ w nowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Z dostępnych akt sprawy nie wynika zaś by organ pierwszej instancji ustalił odmienny stan sprawy, niż ten ustalony w poprzednim postępowaniu. Nie wynika też by były to taki stan faktyczny, który mógłby wpłynąć na tak radykalną zmianę stanowiska organu w tej sprawie. Oba postępowania wykazały wszak, że w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych – tj. nałożenia 5 cm nakładki asfaltowej na dotychczasową powierzchnię ulicy [...] oraz ścięciu i utwardzeniu poboczy jezdni, nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie. Fakt ten został potwierdzony przez organ pierwszej instancji. Wprawdzie obecne ustalenia organu potwierdzają, że przyczyną zalewania działek należących do małżonków S. jest zaniedbany i niedrożny rów odprowadzający wody opadowe, ale nie wykluczono jednoczesnego zalewania z przedmiotowej drogi. W sposób jednoznaczny nie ustalono, czy w przypadku ulewnych opadów zmiana nawierzchni drogi na asfaltową oraz ścięcie i utwardzenie poboczy, bez jednoczesnego zadbania o właściwie odwodnienie drogi, nie powoduje spływu wody z jezdni na sąsiednie działki, w tym na działki należące do uczestniczek postępowania. Z natury rzeczy należy uznać, utwardzenie i ścięcie poboczy uniemożliwia wchłonięcie nadmiaru wody przez grunty przydrożne. . Podzielić trzeba stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana stosunków wodnych spowodowana wykonaniem przez Gminę P. nawierzchni asfaltowej bez odpowiedniego odwołania drogi, co powoduje zalewanie wodami opadowymi sąsiednich działek, stąd odmowa wydania decyzji w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie ma można uznać za zasadną. Organ winien przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia niezbędnych działań ze strony Gminy P. prowadzących do usunięcia skutków zmiany stanu wody na gruncie i szkodliwego oddziaływania na grunt sąsiedni. Uwzględniając zatem powyższe zasadnie organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kodeksu, wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Zatem w tych warunkach zasadne było skorzystanie przez ten organ z rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 ust. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej stojąc na straży praworządności podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stąd też ciąży na nich obowiązek dokładnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło ono być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w części określonej przez organ odwoławczy, to był on zobligowany był na mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.