II SA/Gl 19/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2007 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił "A" Sp. z o.o. w K. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego, zjazdu z ul. A oraz przyłączy na parcelach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...], położonych w R. przy ul. A. Następnie podaniem z dnia [...] 2006 r. K. Z. (właścicielka działki nr [...]), K. D. i H.D. ( działka nr [...]), A. B., T. D., R. L. i J. Z. ( działka nr [...]), zwrócili się do Wojewody [...] o wznowienie postępowania w powyższej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, podnosząc iż bez własnej winy nie brali w nim udziału, zaś o wydanej decyzji dowiedzieli się w dniu [...] po pojawieniu się tablicy informacyjnej budowy. Wnioskodawcy podnieśli, że udzielone inwestorowi zezwolenie na zjazd z ul. A na parcelę [...], przez działkę nr [...], będącą od niepamiętnych czasów drogą publiczną, spowoduje takie przekształcenie tej ulicy, że zostaną odcięci komunikacyjnie, co spowoduje spadek wartości ich działek, które w planie zagospodarowania przestrzennego z działkami inwestora tworzą jednostkę o symbolu 13 12 UC. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] przekazał powyższy wniosek Prezydentowi R. w trybie art. 65 § 1 oraz art. 148 § 1 kpa. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] r., podjętą z up. Prezydenta R. na podstawie art. 147 i art. 149 § 3 kpa, orzeczono o odmowie wznowienia postępowania. Zdaniem organu I instancji, wnioskodawcom nie przysługiwał bowiem przymiot strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę w świetle art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Po przeanalizowaniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu budowlanego, organ ten doszedł do przekonania, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w granicach parceli inwestora, a planowana inwestycja nie uniemożliwi wnioskodawcom włączenie się do ul. A, gdyż projektant zaznaczył w projekcie możliwość wykonania podłączenia się do zjazdu z tej ulicy z działki nr [...]. W odwołaniu od decyzji wnioskujący o wznowienie postępowania zarzucili obrazę art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, pominięcie kwestii naruszenia planu miejscowego oraz wydanie decyzji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 3 kpa. W szczególności, ich zdaniem zaproponowane w projekcie rozwiązanie projektowe jest wadliwe z punktu widzenia projektowania dróg i organizacji ruchu i nie umożliwia podłączenie ich działek do zjazdu z ul. A poprzez działkę drogową nr [...]. Zaskarżoną decyzją, podjętą na podstawie art. 138 § 2 kpa z up. Wojewody [...], uchylono decyzję organu I instancji w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W motywach organ odwoławczy wyjaśnił, iż skoro działka nr [...], będąca przez wiele lat drogą publiczną, obsługiwała zarówno działkę inwestora oraz działki odwołujących się, to z uwagi na przebudowę zjazdu z tej działki, związaną z realizacją inwestycji "A", użytkownicy tej drogi mają przymiot strony w tym postępowaniu. Nadto, zdaniem organu odwoławczego, skoro opracowano projekt włączenia się do ul. A pod kątem możliwości zapewnienia odwołującym się dostępu do tej ulicy, to sam organ I instancji uznał ich przymiot strony. W skardze do sądu administracyjnego "A" Sp. z o.o. w K. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] jako wydanej z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania skarżąca zarzuciła, że przymiotu strony nie można wywodzić z faktu użytkowania w przeszłości działki nr [...], gdyż o oddziaływaniu obiektu można mówić wyłącznie wówczas, gdy określone przepisy prawa nakładają ograniczenia w zakresie korzystania z nieruchomości sąsiednich. Obszar oddziaływania obiektu określa się więc na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, które zawierają regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych i granic nieruchomości ( przepisy przeciwpożarowe, z zakresu ochrony środowiska, warunki techniczne itp.). Niezależnie od tego skarżąca podniosła, że działka nr [...], nie stanowi drogi publicznej, zaś realizacja inwestycji w żaden sposób nie ograniczy dostępu do tejże działki z działek wnioskodawców, jak też ich dostępu do drogi publicznej, gdyż na terenie tej działki nie będą prowadzone żadne prace budowlane. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, w ostatecznym wyniku nie narusza art. 138 § 2 kpa. Na tej podstawie prawnej organ odwoławczy władny jest orzec o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki ustawowe do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa. Organ I instancji z naruszeniem art. 149 § 3 kpa, orzekł bowiem o odmowie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, stwierdzając brak przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w postaci pozbawienia strony gwarancji procesowej, podczas gdy zgodnie z art. 149 § 2 kpa, dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu i przeprowadzeniu postępowania co do tej przyczyny wznowienia, możliwe było rozpatrzenie podania i wydanie decyzji, wymienionej w art. 151 kpa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA/2397/98 (LEX nr 47857), w przypadku wskazania przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia z art. 149 § 2 kpa. Odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że wnioskodawca nie jest stroną, może zaś nastąpić tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 402/05, LEX nr 198867 ). W niniejszej sprawie nie sposób zaś bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ocenić przymiot strony osób, będących właścicielami działek nr [...] (bezpośrednio sąsiadującej z działkami inwestora ) oraz nr [...] i [...], które położone są przy działce nr [...]. Istotny jest też fakt, że działka nr [...] jest również objęta udzielonym pozwoleniem na budowę, jako że decyzja z dnia [...] r. dotyczy m.in. budowy zjazdu z ul. A, przewidzianego na tejże działce. Już z uzasadnienia decyzji organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania wynika, zaś że organ ten badał ponownie projekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu w celu badania statusu strony wnoszących podanie o wznowienie, co było niedopuszczalne bez uprzedniego wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 1 kpa. Wszak wnioskodawcy powołując się na przymiot właścicieli nieruchomości, domagali się wznowienia postępowania, zarzucając, że udzielone pozwolenie na budowę zjazdu z ul. A, pozbawi ich dostępu do drogi publicznej. Tymczasem z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), obiekt budowlany wraz ze związanymi urządzeniami budowlanymi należy projektować zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Oznacza to, że kwestia zapewnienia dostępu osób trzecich do drogi publicznej, może statuować po ich stronie uprawnienie do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę na gruncie ustawowej definicji strony, zawartej w art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zdaniem sądu administracyjnego, nie budzi bowiem wątpliwości, że jedynie możliwość połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, stanowi o budowlanym walorze nieruchomości ( art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego ). Taką definicję działki budowlanej zawiera też przepis art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Tak więc, o ile faktycznie projektowany zjazd z ul. A, usytuowany na działce nr [...], do której przylegają działki wnioskodawców, pozbawi ich dostępu do drogi publicznej, co uniemożliwi zabudowę ich nieruchomości, to zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 9 oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, osobom tym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] r. Stwierdzić jednak przyjdzie, iż ocena przymiotu strony, może być przedmiotem rozważań organów administracji dopiero po wznowieniu postępowania. Na tym etapie postępowania nie jest możliwe przesądzenie powyższej kwestii, czego domagała się strona skarżąca. Nie było też dopuszczalne wskazanie przez organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji, iż w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jednak uznać należy, iż stanowisko organu odwoławczego jako przedwczesne, nie wiąże organu I instancji. W konsekwencji, wadliwy pogląd organu II instancji, zawarty w uzasadnieniu decyzji, nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zachodziła bowiem podstawa prawna do wydania decyzji z art. 138 § 2 kpa. Dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania przez organ I instancji, dopuszczalne będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem zbadania, czy podanie o wznowienie postępowania pochodzi od strony. Jeżeli przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, okaże się nieprawdziwa, zachodzić będą podstawy do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej ( art. 151 § 1 pkt 1 kpa ). Stwierdzenie przesłanki wznowieniowej rodzić zaś będzie obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy o pozwolenie na budowę i wydanie decyzji z art. 151 § 1 pkt 2, bądź art. 151 § 2 w zw. z art. 146 kpa. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 tej ustawy.