II SA/Gl 19/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. Postępowanie, którego dotyczy rozpatrywana decyzja zostało wszczęte pismem z dnia 20 października 2004 r. A. C. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. Dotyczyło ono sposobu użytkowania przedsięwzięcia "nadbudowa budynku jednorodzinnego mieszkalnego oraz budynku gospodarczo-garażowego położonych w C. przy ul. [...]", których właścicielami są D. i Z. N. Zostało ono zrealizowane na podstawie decyzji Prezydenta C. z dnia [...] r. nr [...]. Ostatecznie postępowanie zostało ograniczone jedynie do budynku gospodarczo-garażowego, który został wybudowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Inwestorzy decyzją z dnia [...] r. zostali zobowiązani do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, który to projekt został następnie zatwierdzony decyzją powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r. nr [...]. W wyniku odwołania A. C. sprawę rozpatrywał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wreszcie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. zezwolił D. i Z. N. na użytkowanie budynku garażowo-gospodarczego. Działając na wniosek A. C. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r. W ocenie organu decyzje zatwierdzające projekt budowlany zamienny budynku garażowo-gospodarczego zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji nie uchylone bowiem zostało pozwolenie na budowę. W konsekwencji Prezydent C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił pozwolenie na budowę z dnia [...] r. W związku z usunięciem z obrotu prawnego pozwolenia na budowę PINB dla miasta C. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r. nr [...]udzielającą pozwolenia na użytkowania obiektu. Jednakże decyzją z dnia [...] r. nr [...]odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Działając na wniosek A. C. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. nr [...]stwierdził nieważność decyzji PINB dla miasta C. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającej uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] r. nr [...] udzielającą pozwolenia na użytkowania budynku garażowo-gospodarczego. W ocenie organu II instancji decyzja z dnia [...] r. rażąco naruszała prawo poprzez nieuwzględnienie przy jej wydawaniu okoliczności, że pozwolenie na budowę spornego obiektu zostało usunięte z obrotu prawnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił swą własną decyzję z dnia [...] r. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo gospodarczego. Na skutek odwołania A. C. sprawę rozpatrywał [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] r. nr [...]: - uchylił zaskarżoną decyzję w całości, - stwierdził, że wydanie decyzji z dnia [...] r. nastąpiło z naruszeniem prawa. Podstawą takiego rozstrzygnięcia był upływ 5 letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Kontynuując swe postępowanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] WINB stwierdził nieważność pozwolenia na użytkowanie obiektu garażowo-gospodarczego z dnia [...] r. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] . Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB dla miasta C. zatwierdził przedłożony przez D. i Z. N. projekt budowlany zamienny budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego w C. przy ul. [...]. Uznał, iż projekt ten spełnia prawem przewidziane wymagania. Odwołanie od tej decyzji złożył A. C. Stwierdził, iż projekt ten został "bezprawnie opracowany i przedłożony" tj. przed wydaniem ostatecznej decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (z dnia [...] r. nr [...]). Wskazał również, iż projekt budowlany zamienny zawiera błędy, przede wszystkim w zakresie zwymiarowania powierzchni i kubatury obiektu. Działając w ramach samokontroli PINB dla miasta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił swoją decyzję, jednakże [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję podjętą w ramach samokontroli i umorzył postępowanie toczące się na podstawie art. 132 kodeksu postępowania administracyjnego. I decyzją z tego samego dnia nr [...] uchylił decyzję PINB dla miasta C. z dnia [...] r. nr [...]. Uznał powiem, iż organ I instancji nie dokonał prawidłowej oceny przedłożonego projektu budowlanego. Wskazał przede wszystkim na rozbieżności w zakresie zwymiarowania powierzchni i kubatury budynku. Skargę na tę decyzję złożył A. C. (określając ją jako skargę na działania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego). W jego ocenie zaskarżona decyzja jest kolejnym błędnym rozstrzygnięciem w "nawiązaniu do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 5 listopada 2015 r.". W skardze domagał się również całościowej oceny działań organów nadzoru budowlanego w jego sprawie. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako "k.p.a.") możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. W rozstrzyganej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż rozstrzygnięcie organu I instancji nastąpiło bez dokonania odpowiedniej analizy zebranego materiału dowodowego. Były to uchybienia znaczące i oczywiste. Dotyczyły bowiem ewidentnych błędów w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym. Te okoliczności podnosił zresztą skarżący w odwołaniu od decyzji PINB dla miasta C. Organ II instancji prawidłowo uznał, iż w sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonanie ustaleń w zakresie prawidłowości zatwierdzanego projektu budowlanego zamiennego przez organ odwoławczy należało by uznać, za naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd stwierdza, iż przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie odniósł się zatem do innych wskazanych przez skarżącego okoliczności dotyczących całego postępowania toczącego się w sprawie budynku garażowo-gospodarczego położonego w C. przy ul. [...]. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.