II SA/Gl 19/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skarg A. S. oraz M. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm – dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej k.p.a.) w przedmiocie budowy garażu blaszanego bez wymaganego prawem zgłoszenia, nakazał A. S., jako inwestorowi budowy garażu blaszanego, rozbiórkę przedmiotowego obiektu zlokalizowanego w miejscowości T. przy ul. [...], dz. 1. W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że według wyjaśnień obecnego na kontroli Inwestora budynek garażu ustawiono w roku [...]. Przed rozpoczęciem budowy nie dokonano zgłoszenia u Starosty. Ustalono, że na nieruchomości znajduje się garaż konstrukcji stalowej, przenośny, o wymiarach 5m x 3m. Garaż ten nie jest związany z gruntem. W rozpatrywanym przypadku działka, na której zlokalizowany jest obiekt, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy H., zatwierdzonym uchwałą Rady nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] r.) objęta jest planem jako: ZL, WS, częściowo KDL, częściowo ZZ, K1, OW1. Tereny ZL stanowią grunty leśne zaliczone do lasów gospodarczych i lasów ochronnych, dla których ustalono m. in. zakaz zabudowy kubaturowej niezwiązanej z funkcją leśną; WS - są terenami przeznaczonymi pod wody powierzchniowe, rzeki, stawy, zalewy dla których ustala się m. in. dopuszczenie gospodarki rybackiej lub wędkarskiej oraz dopuszczenie do celów rekreacyjnych, po spełnieniu odpowiednich wymogów sanitarnych; ZZ - to tereny narażone na bezpośrednie zagrożenia powodziowe, KDL - stanowią drogi. Wobec powyższego nie ma możliwości zabudowy przedmiotowej działki w celach innych, poza wyznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest zobligowany do wydania nakazu rozbiórki. Odwołanie od powyższej decyzji PINB złożyli A. S. oraz M. S. – właściciel działki, zaskarżając ją w całości. Podali, że w dniu 24 lipca 2018 do Burmistrza Gminy H. został doręczony wniosek o zmianę oznaczenia w m.p.z.p. z obecnego, na taki, który umożliwi na obszarze działki zabudowę rekreacyjno-letniskową (podobnie jak sąsiadująca działka). Po aktualizacji planu będą wnosić o legalizację wspomnianej zabudowy. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że należy zgodzić się z organem powiatowym, iż zabudowa działki przedmiotowym obiektem jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy H. Obiekt nie mógł stanowić "zaplecza budowy", o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 p.b., bowiem regulacja ta dotyczyła budowy i robót budowlanych prowadzonych legalnie, tzn. na podstawie ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W analizowanej sprawie budowa budynku rekreacyjnego na działce nr 1., w stosunku do którego przedmiotowy garaż miałby stanowić zaplecze budowy, była nielegalna, co zostało potwierdzone w decyzji PINB w L. z dnia [...] r., nakazującej rozbiórkę, utrzymanej w mocy decyzją WINB z dnia [...] r. Późniejsze, w stosunku do postępowania legalizacyjnego postępowanie planistyczne, które zmierza do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma znaczenia dla sprawy legalizacyjnej. Skargę na decyzję WINB złożył A. S., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 4 p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające rozbiórkę garażu blaszanego, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że do rozbiórki garażu blaszanego zobowiązany jest skarżący, podczas gdy obecnym właścicielem nieruchomości jest M. S., 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 7, 77 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie występują negatywne przesłanki zalegalizowania garażu blaszanego, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący obecnie zostanie zmieniony, a jego kształt nigdy nie odzwierciedlał rzeczywistego przeznaczenia działki nr 1. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Skarżący domaga się obecnie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Złożył w tej sprawie stosowny wniosek. Nie jest zrozumiałe dlaczego organ, widząc że m.p.z.p. jest wadliwie skonstruowany, gdyż różnicuje w sposób skrajny sąsiednie działki oraz wiedząc, że najprawdopodobniej niedługo plan zostanie zmieniony, co pozwoli zalegalizować obiekt, nie chce poczekać, aż wspomniana zmiana nastąpi. Decyzja jest niewykonalna. Skarżący nie jest właścicielem nieruchomości, na której znajduje się obiekt podlegający rozbiórce. Wie, że właściciel nieruchomości nie wyrazi zgody, by skarżący wszedł na jego teren i dokonał rozbiórki. Właściciel również rozbiórki tej nie wykona, gdyż nie będzie ponosił kosztów, w sytuacji w której w żaden sposób nie zawinił. Podobną skargę wniósł także M. S. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 4 p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające rozbiórkę, podczas gdy garaż nie stanowi już własności osoby, która zbudowała go w sposób sprzeczny z prawem, a jego rozbiórka wywoła szkodę majątkową po stronie M S. Jako obecny właściciel nieruchomości nie zgadza się, by ktokolwiek wkraczał na jego grunt oraz wykonywał rozbiórkę. Żaden organ nigdy nie nałożył na niego, jako właściciela, obowiązku dokonania rozbiórki. On sam nie zbudował ww. obiektu, dlatego nie ma zamiaru uczestniczyć w procederze jego usunięcia oraz ponosić kosztów z tym związanych. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skargi nie są uzasadnione. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. zgłoszenia organowi administracji architektonicznej wymagała (w czasie powstania obiektu w [...] r.) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., tj. budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych), o powierzchni zabudowy do 35 m2. Wymogu tego nie dopełniono. Z kolei w świetle art. 49b ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Według ust. 2 tego przepisu jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego m. in. nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie określonej dokumentacji potrzebnej do legalizacji samowoli. Zastosowano tu tryb prawidłowy, gdyż tryb z art. 48 p.b. dotyczy innych sytuacji. Na przedmiotowej nieruchomości tego rodzaju obiekty, w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być posadowione. Fakt, iż wystąpiono o zmianę planu nie ma tu znaczenia. Skarżący nie mogą zagwarantować, że wniosek o zmianę planu zostanie rozpoznany pomyślnie. Nie ma żadnych powodów, by dokonywać interpretacji przepisów w ten sposób, by zwlekać z wydawaniem decyzji orzekającej co do istoty i to w sytuacji, kiedy winna być ona wydana możliwie najszybciej. Organ administracyjny nie może bowiem tolerować stanu rzeczy sprzecznego z prawem. Organy mają obowiązek działać szybko, doprowadzając do stanu odpowiadającego obecnie obowiązującemu prawu (art. 12 k.p.a.; zob. też wyrok WSA w Gliwicach z 19 września 2016 r., sygn. II SA/Gl 582/16). W szczególności nie było podstaw do zawieszenia postępowania, nie wystąpiło bowiem żadne zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r., I OSK 348/12, elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności (związku przyczynowego) miedzy uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku WSA w Krakowie z 7 marca 2014 r., II SA/Kr 1541/13, stwierdza się, że "warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. (...) instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie >zależy od uprzedniego< wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc (...) zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego." W świetle art. 52 p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie wskazuje się, że wymienienie trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Utarty jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie będzie miał możliwości wykonania rozbiórki (zob. M. Wincenciak, Komentarz do art. 52 p.b., Lex-el.). Zgodnie z wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 40/19, "Zasadność obciążenia obowiązkiem rozbiórki inwestora będzie mieć miejsce, gdy po wybudowaniu obiektów inwestor utraci wprawdzie prawo własności nieruchomości, na której zostały one posadowione, lecz nadal będzie miał on możliwość dokonania rozbiórki." Skargi wyraźnie świadczą o braku zamiaru dokonania rozbiórki obiektu budowlanego, jako że inwestor – jak twierdzi się w skargach – nie jest już właścicielem nieruchomości gruntowej, a obecny jej właściciel nie poczuwa się do tego obowiązku. Jednocześnie wskazuje, że nie zgadza się na wkroczenie na jego grunt i wykonanie orzeczonego nakazu. A. S. jednak argumentuje w skardze, że wystąpił o zmianę planu miejscowego, by zalegalizować garaż i z niego korzystać. Zatem nie jest tak, że nie ma on żadnych możliwości, by wykonać orzeczony nakaz. Występując o zmianę planu miejscowego potwierdza swój interes prawny, możliwość i zamiar dalszego korzystania z nieruchomości oraz garażu. O takim zamiarze świadczy również treść odwołania, podpisana zarówno przez obecnego właściciela działki, jak i inwestora. Tym samym nie można mówić, by decyzja była niewykonalna. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 48 i 49b ust. 1 p.b., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skargi nie mogły odnieść skutku i jako nieuzasadnione podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.