II SA/Gl 191/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skarg J.K. i L.K. oraz E.S. i D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. nr [...]z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących J.K. i L.K. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych E.S. i D.S. solidarnie kwotę 500 (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. złożonym w Urzędzie Miejskim w Z. w dniu [...] r. "A" w Z., działając przez pełnomocnika, wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: "Budowa budynku handlowo- usługowo- biurowego oraz 14 domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr "1" położonej w Z. przy ulicy [...]". Pismem z dnia [...]r. Prezydent Miasta Z. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie, a następnie przeprowadził wymagane postępowanie, uzyskał niezbędne uzgodnienia, przygotował projekty wnioskowanej decyzji, by ostatecznie decyzją z dnia [...]r. ustalić warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku handlowo- usługowo- biurowego" oraz 12 domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz ze zjazdem publicznym, pylonem, drogą wewnętrzną, parkingami i infrastrukturą techniczną na działkach nr "1". "2", "3" oaz "4" przy ulicy [...] w Z.". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przywołał przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., 647 ze zm.). i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). W decyzji ustalono podstawowe dane dotyczące rodzaju zabudowy oraz dane dotyczące funkcji i zagospodarowania terenu a także szczegółowe warunki i zasady zagospodarowania terenu, w tym dotyczące wymagań ochrony kształtowania ładu przestrzennego - tj. linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej - dla zabudowy mieszkaniowej - 16,6m, przy średniej wielkości 13,5m, a dla zabudowy usługowej - ok. 28m., wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - dla budynku handlowo-usługowo-biurowego - ok. 7,5m, a dla budynków jednorodzinnych - 6,5m. Wskazano na kontynuację funkcji podkreślając, że przedmiotowa inwestycja nie stoi w sprzeczności z istniejącą zabudową i sposobem użytkowania istniejących obiektów w obszarze podlegającym analizie. Zawarto też w decyzji ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a także ustalenia dotyczące warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wyznaczył wokół wnioskowanej nieruchomości obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy. Organ przypomniał, że w trakcie postępowania wniosek inwestora podlegał modyfikacji wobec uwag zgłaszanych przez strony, co powodowało, że organ zmuszony był do uwzględnienia zgłoszonych uwag i ponawiania wymaganej analizy. Wykazano w ten sposób kontynuację funkcji, potwierdzając, że obiekt handlowo- usługowo- biurowy oraz zabudowa mieszkaniowa w układzie szeregowym będą mogły bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także w przyszłości nowa wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej (kontynuacja funkcji to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej). W ocenie organu badanie możliwości zainwestowania terenu objętego wnioskiem pod kątem kontynuacji funkcji stwierdzono, a teren ten może być zainwestowany w kierunku funkcji mieszkaniowej i usługowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. i L. K. oraz E. i D. S. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także naruszenie przepisów procedury administracyjnej, w tym ogólnych zasad - tj. zasady praworządności (art. 7), zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8) zasady obowiązku informowania (art. 9), zasady udziału w postępowaniu (art. 10) i zasady tłumaczenia przesłanek (art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego), polegające na wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy tutejszy urząd uporczywie forsuje stanowisko inwestora, jednocześnie w większości pomijając stanowisko stron. Uwzględniając powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, względnie w wypadku uznania, że rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W rozwinięciu odwołania wyjaśnili, że ustalenie organu pierwszej instancji w zakresie rodzaju zabudowy - tj. budynku handlowo-usługowo-biurowego oraz rodzaju zabudowy w postaci budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej dotyczące potwierdzenia kontynuacji funkcji należy uznać za sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. tj. przygotowaną w sprawie analizą. Ich zdaniem przygotowana w sprawie analiza potwierdziła, że w analizowanym obszarze występuje przede wszystkim stara, przedwojenna zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności z towarzyszącymi jej garażami i budynkami gospodarczymi. W treści analizy, z wyjątkiem załącznika graficznego, nie wykazano, że po północnej stronie ulicy [...] na działce nr "5" jest budynek usługowy i nie dodano, że działka ta sąsiaduje z terenem przemysłowym, stąd bardziej łączyć ją należy z tym terenem, a nie z zabudowa mieszkaniową. Odwołujący dodali, że na szesnaście analizowanych obiektów, tylko w trzech stwierdzono działalność usługową, stąd uznanie budynku usługowo- handlowo- biurowego za kontynuację zabudowy należy uznać za nadinterpretację, a stąd ustalenia w decyzji nie mają związku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazali przy tym na nierówne traktowanie podmiotów, podnosząc brak zgody na zabudowę sąsiednich, należących do nich działek obiektami, w których prowadzona będzie działalność gospodarcza (notatka z dnia [...]r.) Dlatego też niezrozumiała jest, w ich ocenie, obecna zgoda na lokalizację obiektów usługowych. Podkreślili przy tym, że wielkość i proporcje planowanego budynku handlowo-usługowo-biurowego nie znajduje potwierdzenia w obszarze analizowanym. Sklepy i usługi występujące w tym obszarze mieszczą się w parterach budynków mieszkalnych przy ulicy [...] nr [...],[...] i [...], a w analizowanym obszarze nie ma budynków w 100% usługowych, handlowych czy biurowych lub o funkcjach mieszanych. Zarówno zabudowa mieszkaniowa jak i usługowa są rozproszone. Tymczasem planowany budynek handlowo-usługowo-biurowy będzie w 100% stanowił wolnostojące usługi, nadto będzie zajmował przeszło 30% wyznaczonego terenu. Zdaniem odwołujących taka zabudowa nie występuje w obszarze analizowanym. Także wymiary planowanego budynku znacznie odbiegają od istniejącej zabudowy i na co zwrócono szczególną uwagę te wymiary ustalono w oparciu o zabudowę mieszkaniową. W ocenie odwołujących organ odnosi się bardziej do zabudowy oddalonej od terenu inwestycji, niż do zabudowy na sąsiednich działkach. Odnosząc się do planowanej budowy budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej odwołujący podkreślili, iż zabudowa w obszarze analizowanym opiera się na zabudowie wolnostojącej. Z kolei odwołanie się do zabudowy planowanej w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego w R. jest w ich ocenie bezprzedmiotowe, a nadto zapisy tego planu traktowane są wybiórczo. W zakresie ustaleń dotyczących obsługi komunikacji, odwołujący podnieśli, iż dopuszczona w decyzji lokalizacja zjazdu z ulicy [...] celem obsługi przedmiotowej inwestycji nie uwzględnia i ignoruje zjazd na sąsiadujące działki nr "6" i nr "7". Nadto dodali, że uczestnicząc w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją, zgłaszali swoje uwagi i zastrzeżenia, które nie zostały uwzględnione. Podkreślili, że nie są przeciwni planowanej inwestycji, ale wskazują na naruszenie szeregu zasad, w tym ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Rozpatrując złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiana zagospodarowania i terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budowlanych wymaga ustalenia warunków zabudowy, zaś zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy ustalenie ich w drodze decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 wskazanego przepisu. W konsekwencji, przed wydaniem przedmiotowej decyzji organ powinien dokonać oceny, czy spełnione zostały przesłanki określone w tym artykule, a w wyniku ustalenia, że zostały one spełnione, organ ma obowiązek wydać wnioskowaną decyzję o warunkach zabudowy, gdyż jak podkreśla się w literaturze jest to przykład decyzji związanej. Odnosząc się zarzutu dotyczącego odmiennej funkcji zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, Kolegium stwierdziło, iż jest on bezzasadny. Wskazano na wyznaczenie w przedmiotowej sprawie zgodnie z przepisami wykonawczymi (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.) - obszaru analizy o wielkości trzykrotnej szerokości działki objętej wnioskiem - tj. 132m oraz ustalenie, że występuje w tym obszarze zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna (w tym z budynkami o funkcji garażowej i gospodarczej). Zgodnie z zasadą kontynuacji funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, czyli nowa zabudowa jest dopuszczalna w przypadku, gdy można ją pogodzić z istniejącą funkcją. Przestaje być dopuszczalna o ile zostanie wykazana sprzeczność. W przedmiotowej sprawie spełniona została zasada kontynuacji funkcji. Budowa obiektu handlowo-usługowo- biurowego stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej, stąd nie może budzić wątpliwości fakt, że planowany obiekt spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji, przy czym poprzez sąsiednią działkę rozumie się każdą działkę wchodzącą w skład obszaru analizowanego. W stosunku do kwestionowania zabudowy szeregowej organ odwoławczy ponownie stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi przykład aktu związanego, a możliwość realizacji danego obiektu badana jest w trybie określonym w cytowanym powyżej rozporządzeniu. Konieczne jest ustalenie wymaganych wskaźników, a gdy nawiązują one do parametrów zabudowy znajdującej się na działkach wchodzących w skład obszaru brak jest podstaw do odmowy wydania wnioskowanej decyzji. Podkreślił przy tym, że zabudowa szeregowa nie jest sprzeczna z zabudową wolnostojącą lub bliźniaczą. Nadal jest to zabudowa o funkcji mieszkaniowej. Ewentualne naruszenie ładu może polegać na powstaniu obiektu, którego elewacja frontowa jest szersza niż elewacje frontowe obiektów wolnostojących (dla zabudowy szeregowej - elewacją frontową będzie suma szerokości elewacji frontowych poszczególnych segmentów). Jednak w tej konkretnej sprawie sytuacja taka nie będzie miała miejsca, gdyż elewacja frontowa to elewacja równoległa do frontu działki, czyli do tej części działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W tej sprawie z uwagi na kształt działki segmenty mieszkalne będą usytuowana prostopadłe do tej drogi. Zabudowa szeregowa nie wpłynie także na zagęszczenie zabudowy, gdyż średni wskaźnik powierzchni zabudowy nie odbiega od tego ustalonego w obszarze analizowanym. W kwestii zjazdu z ulicy [...] do działki nr "1" Kolegium wyjaśniło, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się szczegółowej lokalizacji i warunków technicznych zjazdu, a kwestie te będą analizowane w odrębnym postępowaniu . Dwie odrębne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli J. i L. K. oraz E. S. i D. S. Zarządzeniem Sądu z dnia 2 marca 2015 r. skarga E. S. i D. S. została na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi została połączona ze skargą J. i L. K. celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W jednobrzmiących skargach zarzucając decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nienależyty nadzór nad wadami decyzji Prezydenta Miasta Z. przejawiający się w nienależytym merytorycznym rozpatrzeniu sprawy oraz zgromadzonego w sprawie dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego oraz wywiedzeniu błędnych wniosków z ustalonego stanu faktycznego, a w związku z tym wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ewentualnie o uchylenie tej decyzji w całości. W ocenie skarżących Samorządowe Kolegium nienależycie zweryfikowało przesłanki wydania i konieczne elementy wydania decyzji o warunkach zabudowy . Zdaniem skarżących w sprawie brak przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż brak sąsiedniej działki pozwalającej na określenie wymagań nowej zabudowań - w tym wskaźników kształtowania nowej zabudowy, jej gabarytów i formy architektonicznej. Wskazali, ze sąsiednia działka dostępna z tej samej drogi (tj. działka nr "7") jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, jednorodzinnym i wolnostojącym. Nie występuje na niej zabudowa handlowa, usługowa czy biurowa. Podnieśli nadto, że z art. 64 cytowanej ustawy wynika, że przy planowaniu obiektu handlowego istnieje obowiązek określenia powierzchni sprzedaży. Podkreślili, że Samorządowe Kolegium nie uwzględniło okoliczności sprawy, podobnie jak nie zauważyło, że występuje kolizja planowanego w decyzji zjazdu ze zjazdem, który jest już w budowie na mocy prawomocnej decyzji nr [...] z dnia [...]r. Dalej skarżący podnieśli, iż tak organ pierwszej instancji, jak również organ drugiej instancji dokonały zbyt wąskiej analizy cech zabudowy analizowanego obszaru - tj. nie określono intensywności funkcji usługowych i handlowych. Podkreślili, że w niniejszej sprawie funkcja usługowa i handlowa jest marginalna w stosunku do dominującej funkcji mieszkaniowej - tylko 3 z 19 budynków posiada uzupełniającą funkcję usługową i to zajmującą niewielką część tych budynków (czyli posiadają charakter mieszkalno- usługowy), podczas gdy projektowany budynek ma być wyłącznie o charakterze usługowym. W ocenie skarżących, wbrew twierdzeniom organu w analizowanym obszarze nie występuje zabudowa usługowa, a potwierdza to sama przygotowana w sprawie analiza, z której wynika, że w poszczególnych obiektach funkcja ta jest uzupełniająca i marginalna do podstawowej funkcji mieszkaniowej. Dodali, że nieczynny sklep i lokale usługowe stanowią tylko wycinek powierzchni w budynkach pełniących funkcję mieszkalną, a zatem przedmiotowy obiekt usługowo- handlowy nie stanowi kontynuacji zastanych funkcji. Podniesiono także całkowicie nieuciążliwy charakter obecnych obiektów o funkcji usługowo- handlowych, podczas gdy w decyzji organ nie wypowiedział się nic na temat braku uciążliwości funkcji. Zdaniem skarżących w decyzji o warunkach zabudowy organ powinien uwzględnić zapisy o nieuciążliwości (ochrona przed hałasem, wibracjami, zakłóceniami elektrycznymi). Powinien także wykluczyć jakąkolwiek działalność produkcyjną w projektowanych obiektach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Zwrócono uwagę, na nieprawidłową interpretację pojęcia "działka sąsiednia", a w związku z tym na bezzasadność zarzutów skargi. Dodało, że uzgodnienia w zakresie zjazdu prowadzone są w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. skarżący L. K., w imieniu własnym i działając jako pełnomocnik pozostałych skarżących, podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację. Zaakcentował, że proponowana zabudowa nie nawiązuje do zabudowy na sąsiednich nieruchomościach tak pod względem proponowanej funkcji jak i wielkości. Precyzując, stwierdził, że nie tyle chodzi o proponowaną funkcję, ile o brak szczegółowego określenia rodzaju i proporcji poszczególnych funkcji przewidzianych do realizacji. Uczestnicy postępowania G. G. i S. G. wnieśli o oddalenie skargi. Oświadczyli, że jeśli chodzi o działalność handlową, to przewidują prowadzenie sklepu, ale na chwilę obecną nie są w stanie sprecyzować jakiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014r., poz. 1647), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepis art. 61 ust. 1, ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) w związku z przepisami §§ 3 do 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 powołanej powyżej ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji (innej niż określona w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosowanie do art. 61 tej ustawy warunki zabudowy można ustalić tylko wówczas, gdy inwestycja zgodna jest z przepisami odrębnymi oraz gdy spełnia wszystkie warunki wskazane w pkt 1 do 4, czyli: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W realiach niniejszej sprawy przewidziana do zabudowy działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia, a teren nie wymaga zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów. Zatem w sprawie decydujące jest spełnienie wymogów określonych w punkcie 1 cytowanego przepisu. Zawarta w tym przepisie regulacja oznacza to, że warunkiem koniecznym do wydania wnioskowanej decyzji jest łączne spełnienie wskazanych w tym przepisie warunków, a niespełnienie chociażby jednego z nich prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 ustawy. Przepis ten formułuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, a jego celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Stosowanie do art. 61 ust. 7 ustawy wymagania dotyczące nowej zabudowy, a także zasady i tryb przeprowadzenia wymienionej analizy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588), zawierające wskazania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Mocą § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei § 5, § 6, i § 7 mówią o wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, odnosząc te wielkości do przeprowadzonej analizy zabudowy działek sąsiednich. Na podstawie posiadanych akt administracyjnych nie sposób stwierdzić, by przeprowadzona i dostępna w aktach analiza wyjaśniła wszystkie okoliczności sprawy i w sposób prawidłowy ustaliła analizę funkcji przedmiotowego obiektu. Podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy projektowana budowa spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1, czyli zrealizuje zasadę "dobrego sąsiedztwa" poprzez niejako dostosowanie, dopasowanie się do cech zagospodarowania sąsiedniego. Warunek "dobrego sąsiedztwa" wyraża się w tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zbudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada "dobrego sąsiedztwa" wobec braku miejscowych planów zagospodarowania terenu – określa potrzebę dostosowania nowej zabudowy do faktycznych warunków panujących do tej pory na określonym obszarze, z drugiej zaś strony ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą. Zatem można powiedzieć, że ratio legis tego przepisu ustawy to "ochrona ładu przestrzennego", poprzez powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą. Podkreślić przy tym trzeba, że tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej" w rozumieniu wymienionego powyżej przepisu powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (zob. Z.Niewiadomski: Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2005, s. 494,). Nie jest zatem zasadne twierdzenie skarżących, że skoro działka bezpośrednio sąsiadująca z terenem planowanym do zainwestowania zabudowana jest tylko budynkiem mieszkalnym, wolnostojącym jednorodzinnym i nie występuje na niej zabudowa usługowo – handlowa, to brak jest w sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy. Nie można bowiem poprzestać na tylko tej jednej działce, ale należy dokonać analizy zabudowy na pozostałych działkach, mieszczących się w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego. Dopiero dokładna analiza całego obszaru stanowić może punkt odniesienia dla określania warunków nowej zabudowy. Dowodem na okoliczność spełnienia przez projektowaną inwestycję ustawowych wymagań powinna być analiza sporządzona na podstawie wymienionego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Do kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji jako załączniki dołączone zostały – analiza funkcji zgodnie z art. 61 ust. 1 cytowanej powyżej ustawy– cześć tekstowa wraz z tabelą oraz oznaczona jako załącznik analiza funkcji oraz cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu – cześć graficzna. Wypada jednak stwierdzić, iż z powyższych dokumentów nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości i całkowicie jednoznaczny, że planowana inwestycja tj. – budowa budynku handlowo- usługowo- biurowego oraz 12 domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej - spełnia wymóg kontynuacji funkcji i celów analizowanego obszaru. Dokonując kontroli przeprowadzonej analizy załącznika w części tekstowej – trzeba stwierdzić, że nie wyjaśnia on wielu wątpliwości. Z załączonej analizy wynika, że przedmiotowa działka położona w rejonie ulic [...], [...] i [...], gdzie występuje przede wszystkim stara, przedwojenna zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności zabudowy, wielo- i jednorodzinna z towarzyszącymi jej garażami i budynkami gospodarczymi. Ta stara zabudowa ma także formę małych kamieniczek z czerwonej cegły, w których w paterach znajdują się obiekty usługowe – sklepy i punkty usługowe pracownia kołder). W obszarze tym znajduje się też nowa zabudowa mieszkaniowa ( ulica [...]) o niskiej intensywności. Nie wskazano w analizie słownej na konkretne obiekty mieszczące się na sąsiednich działkach, wobec powyższego nieuprawnione i niezrozumiałe są dalsze kategoryczne stwierdzenia odnoszące się do parametrów nowej, planowanej zabudowy. Podkreślić przy tym trzeba, że o ile w realiach tej sprawy funkcję usługowo- handlowo - biurową można uznać jako funkcję uzupełniającą i pomocniczą dla terenu mieszkaniowego, to jednak przedstawiona analiza nie nawiązuje do żadnych konkretnych budynków z obszaru analizy o tej funkcji. Zgodzić się przyjdzie, że przywołane w analizie, ale nie do końca dokładnie opisane i wskazane w przygotowanych dokumentach budynki o funkcji handlowo- usługowej nie są budynkami w 100% wypełniającymi tę funkcję. Funkcja handlowo- usługowa jest uzupełnieniem podstawowej funkcji mieszkalnej. Trudno zatem w tych warunkach ustalić na jakiej podstawie ustalone zostały parametry planowanego budynku usługowo- handlowo biurowego. W analizowanej sprawie organ pierwszej instancji wyjaśnił jednie, iż sprawdzono wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego inwestycją, stwierdzając, iż w sprawie spełnione zostały warunki opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dodając, że wyniki przeprowadzonej analizy zawarte zostały w załącznikach do decyzji, a organ odwoławczy uznał, że prowadzona przez organ pierwszej instancji analiza funkcji oraz zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym wykazała, że planowana inwestycja odpowiada wymaganiom dotyczącym nowej zabudowy określonym w rozporządzeniu. Tymczasem nie wskazano w analizie tekstowej, jakie konkretnie budynki i obiekty mieszczące się na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej i jakie konkretnie działki, brane były pod uwagę podczas przeprowadzanej analizy. Nie wskazano w niej także w jaki sposób doszło do wyliczenia i określenia w przedmiotowej decyzji wymaganych wskaźników, tzn. szerokości elewacji frontowej, wielkości powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej czy geometrii dachu. Trudno w tych okolicznościach uznać, by załącznik ten odpowiadał wymogom i dokumentował wnikliwie i rzetelnie przeprowadzoną analizę cech nowej zabudowy, nie sposób ocenić i dokonać kontroli prawidłowości przyjętych wyliczeń. Nie można przyjętych wskaźników dla budynku handlowo- usługowo- biurowego odnieść do żadnego konkretnego przykładu i punktu odniesienia. Wskazanie konkretnych parametrów projektowanej budowy nie zostało skonfrontowane z żadnym konkretnym przykładem, a takiego działania nie sposób uznać za prawidłowe, gdyż w ten sposób rzetelność i kompletność dokonanej analizy wymyka się spod kontroli Sądu. Pojęcie "dobrego sąsiedztwa" wymaga bowiem w każdej konkretnej sprawie doprecyzowania. Nie można także nie zauważyć, że dopuszczając sytuowanie budynku handlowo- usługowo- biurowego nie wskazano w decyzji charakteru planowanych usług. Nie zawarto nawet w decyzji informacji na temat braku uciążliwości planowanej funkcji, co przy obecnym charakterze analizowanego obszaru, gdzie brak obiektów usługowo- handlowych uciążliwych jest niezwykle istotne, z uwagi, iż już sama projektowana wielkość tego budynku może stwarzać niebezpieczeństwo wzrostu hałasu, wibracji czy i innych zakłóceń. Odnosząc się do budowy 12 domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, należy jednak stwierdzić, że w tym zakresie zastrzeżenia skarżących nie mogą być uznane za zasadne. Mając na uwadze, że mowa o zabudowie mieszkaniowej należy uznać, że nie stoi ona w sprzeczności z obecną funkcja tego terenu. Nie można jednak nie zauważyć, że i w tym przypadku brak dokładnego odniesienia się na podstawie jakiej zabudowy takie wskaźniki zostały przyjęte. Odrębnie ocenić należy przygotowany w sprawie załącznik graficzny. Jak wynika z opisu załącznikiem tym jest dołączona do decyzji mapa w skali 1:2000, określona jako załącznik nr 4. Podkreślenia wymaga jednak, że załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy powinien spełniać wymogi określone w ustawie i rozporządzeniu. Zgodnie z ust. 3 § 9 rozporządzenia cześć graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz cześć graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na mapie w skali 1:500, 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych 1:2000. W kontrolowanej sprawie załącznik ten stanowi mapa w skali 1:2000, a planowany obiekt budowlany nie jest inwestycją liniową. Trudno zatem uznać, by przedmiotowy załącznik odpowiadał wskazanym powyżej wymogom. Także z tego załącznika nie wynika jaka zabudowa i na których działkach sąsiednich została przyjęta do analizy i służyła wyznaczeniu parametrów przyszłej zabudowy. Te okoliczności powodują, że parametry i wskaźniki ustalone w decyzji organu pierwszej instancji nie poddają się weryfikacji, a zarzuty skargi dotyczące wadliwych ustaleń w zakresie cech istniejącej zabudowy nie mogą być odparte. Dodatkowo, już na marginesie należy podnieść, że załącznik ten nie posiada pieczątek o przyjęciu do zasobu kartograficznego i geodezyjnego. Uwzględniając powyższe uwagi i argumenty, nie kwestionując ogólnie faktu, iż istnieją podstawy do wydania decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, to jednak uznając przynajmniej część zgłoszonych zarzutów za uzasadnione, nie sposób nie uwzględnić wniesionych w sprawie skarg. Brak jednoznacznych ocen, wyczerpującej i dokładnej analizy, wskazania konkretnych działek i obiektów przesądzających o fakcie "dobrego sąsiedztwa" i pozwalających na wyznaczenie wymaganych wskaźników nowej zabudowy sprawia, że zaskarżone decyzje nie mogły się ostać. Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit a i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia i wyeliminuje wskazane uchybienia.