II SA/Gl 191/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Specjalista Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2024 r. sprawy ze skargi "S" sp. z o.o. w L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 19 grudnia 2023 r. nr IFXIV.7840.5.22.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 9 listopada 2022 roku, numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 – dalej k.p.a.), art. 33 ust. 1 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 – dalej p.b.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 27 listopada 2020 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno - budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla E. Sp. z o.o. z siedzibą w K., obejmujący inwestycję p.n.: "Budowa zespołu trzynastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej i szeregowej, położonych na działkach nr 1 i 2 przy ul. [...] w T. - etap II budowy zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnym i murami oporowymi oraz zespół trzynastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej i szeregowej przy ul. [...] w T.". Podano również szczegółowe warunki realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wskazano m. in., że inwestycja jest zgodna z przepisami powszechnie obowiązującymi, w tym miejscowymi. Projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany zostały opracowane przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Od powyższej decyzji odwołała się przez pełnomocnika m. in. S., Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: strona, skarżąca), zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in. naruszenie: - art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że inwestor dysponuje nieruchomością do celów budowlanych posiadającą odpowiedni dostęp do drogi publicznej; - art. 4 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 1 i art. 3 pkt 11 p.b. i in., poprzez udzielenie pozwolenia na budowę na zamierzenie budowlane obejmujące także inwestycję drogową na nieruchomości, do której wnioskodawca nie przedstawił oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 19 grudnia 2023 r., znak IFXIV.7840.5.22.2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie. W uzasadnieniu podano m. in., że przy ocenie oddziaływania planowanego obiektu na nieruchomości sąsiednie nie bierze się pod uwagę przepisów prawa cywilnego, tj. nie uwzględnia się oddziaływania takiego jak hałas, pył czy uciążliwości zapachowe (immisje). Bliskie sąsiedztwo nie zawsze oznacza, że właściciel gruntu będzie miał przymiot strony postępowania. Subiektywne odczucie, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, iż nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Stosownych ustaleń organ dokonał w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujące, a w szczególności techniczno-budowlane. Skarżąca Spółka i pozostali odwołujący się nie mogą zostać uznani za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę planowanej inwestycji, z uwagi na wskazywane przez nich przyszłe, ewentualne uciążliwości związane z realizacją obiektów (np. wzrost natężenia ruchu samochodów). Ograniczenia takie nie mogą zostać zakwalifikowane jako ograniczenia w zabudowie należących do odwołujących się nieruchomości. Kwestia dotycząca planów wykonania inwestycji drogowej nie może mieć wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie w przedmiocie posiadania przymiotu strony, bowiem inwestycja drogowa nie jest objęta analizowanym wnioskiem. Będzie procedowana w ramach odrębnego postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika strona. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - przepisów prawa procesowego: a) art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3) k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżącemu podmiotowi nie przysługuje status strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b.; b) art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego i wadliwą ocenę materiału zebranego, a w konsekwencji przyjęcie, że wnioskodawca dysponuje nieruchomością budowlaną, posiadającą odpowiedni dostęp do drogi publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do braku uchylenia lub zmiany decyzji organu I instancji oraz: - prawa materialnego: c) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20) p.b., poprzez wadliwą wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie skarżącemu podmiotowi nie przysługuje status strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę; d) art. 5 ust. 1 pkt 9) p.b. w zw. z § 3 pkt 1a) w zw. z § 14 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.) i uznanie, że wnioskodawca nie musi wykazać istnienia odpowiedniego (prawnego i faktycznego) dostępu nieruchomości objętej planowaną inwestycją do drogi publicznej; e) art. 4 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 1 i art. 3 pkt 11 p.b. i in., poprzez udzielenie pozwolenia na budowę na zamierzenie budowlane obejmujące także inwestycję drogową na nieruchomości, do której wnioskodawca nie przedstawił oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością o nr ewid. 3 oraz nieruchomością nr ewid. 4 na cele budowlane; f) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., poprzez zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji, która nie ma zapewnionego odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz zawartą w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, choć z innych przyczyn, niż podniesione w skardze. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 p.b.). Definicja "obszaru oddziaływania obiektu" znalazła się w art. 3 pkt 20) p.b. Jest to "(...) teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu." Art. 3 pkt 20 p.b. zmieniony został przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), zmieniającej p.b. z dniem 19 września 2020 r. Art. 3 pkt 20 p.b. poprzednio miał brzmienie następujące: "obszar oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". W uzasadnieniu projektu ustawy (druk IX.121) wskazano m. in.: "W definicji obszaru oddziaływania obiektu skreśla się wyrażenie >w zagospodarowaniu<. Pojęcie zmiany zagospodarowania terenu może polegać na budowie obiektu budowlanego, czyli wiązać się z wykonaniem robót budowlanych, jak również odnosić się do innych zmian, niezwiązanych z budową czy wykonywaniem robót budowlanych. Prawo budowlane powinno zajmować się jedynie tą formą zagospodarowania, która dotyczy obiektów budowlanych, a zatem jedynie >zabudową<. Niestety orzecznictwo sądowo-administracyjne, z uwagi na użyte w przepisie pojęcie >w zagospodarowaniu<, zbyt szeroko interpretuje pojęcie obszaru oddziaływania obiektu. (...) należy zauważyć, że ustalanie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego staje się niezwykle trudne, gdyż w ocenie różnych wyroków pojęcie to odnosi się do różnych wartości i bliżej niedookreślonych oddziaływań (wibracje, zanieczyszczenia), w tym immisji, co do których granice nie mogą być ustalane jednoznacznie zwłaszcza przez organy administracji architektoniczno-budowlanej czy projektantów. Z uwagi na to, że obszar oddziaływania obiektu jest podstawą ustalania stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, pojęcie to musi być jednoznaczne. Tym samym uznano, że konieczne jest doprecyzowanie definicji obszaru oddziaływania obiektu, aby dostosowana była do materii regulowanej przez Prawo budowlane. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego. (...) Dlatego też w przepisie pozostanie jedynie wyrażenie >w zabudowie<. Ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia (...) odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Innymi słowy obszar oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie to obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy (a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości)." Jednocześnie, zgodnie z uchwałą NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Z kolei w wyroku NSA z 28 kwietnia 2015 r., II OSK 2318/13, zaznaczono, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Wskazać należy, że z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków wynika, iż strona skarżąca jest właścicielką działki o nr ewid. 4, która nie tylko bezpośrednio graniczy z terenem planowanej inwestycji, ale także której część została wskazana przez inwestora w planie zagospodarowania terenu (zatwierdzonym przez organ I instancji w kontrolowanej sprawie), jako element drogi dojazdowej (wewnętrznej), łączącej działki inwestora z drogą publiczną. Inwestycja zatem wprost ma ingerować w prawa właścicielskie strony skarżącej. Jednocześnie w świetle art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m. in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Wszelkie roboty budowlane wskazywane w projekcie mogą w konkretnej sytuacji prowadzić do ingerencji w cudzą własność, podlegającą ochronie konstytucyjnej, zatem nie można twierdzić, że właściciel takiego terenu, przez który ma odbywać się wykazywany przez inwestora dojazd do nieruchomości inwestycyjnej nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu i udzielania pozwolenia na budowę. Trudno też wyobrazić sobie realizację inwestycji ww. rodzaju, jeśli nie będzie istniał dojazd do nieruchomości. Byłaby to sytuacja sprzeczna z prawem powszechnie obowiązującym. W świetle bowiem art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.) przez "działkę budowlaną" rozumie się nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Jednocześnie, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m. in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Sprawdza również zgodność z projektu zagospodarowania działki lub terenu z innymi przepisami powszechnie obowiązującymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.). Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są tu więc istotne, przez co art. 2 pkt 12 u.p.z.p. może i powinien być przywołany. Wojewoda zatem zbyt pochopnie wyeliminował skarżący podmiot z kręgu stron postępowania. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 3 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia bacząc, by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to wadliwe ustalenia faktyczne i prawne co do statusu podmiotu składającego odwołanie (obecnie skarżącego). W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.