II SA/Gl 192/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2020r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie uprawnień do kierowania pojazdami 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta S. cofnął A. K. (dalej: skarżący) uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A, B. Cofnięcie uprawnień nastąpiło w związku z wydaniem w dniu [...] r. orzeczenia psychologicznego stwierdzającego istnienie przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami kat. AM, A1, A2, A, B1, B, BE, T – bezterminowo. Decyzji tej organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją organu I instancji. We wniesionym odwołaniu domagał się on uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania przed tym organem; ewentualnie uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Jednakże zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając to postanowienie Kolegium wskazało, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem 14 dniowego terminu, pomimo prawidłowego pouczenia zawartego w decyzji. Kolegium stwierdziło przy tym, że zaskarżona decyzja została doręczona w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 28 sierpnia 2019 r., co wynika wprost ze znajdującego się w aktach zwrotnego potwierdzenia odbioru. Od tej daty rozpoczął bieg 14-dniowy termin na wniesienie odwołania. Najpóźniej odwołanie mogło być zatem wniesione (nadane) w dniu 11 września 2019 r. Natomiast odwołanie zostało sporządzone dnia 26 września 2019 r., a wniesione zostało dopiero dnia 2 października 2019 r., co wynika z wprost z prezentaty znajdującej się na oryginale złożonego odwołania oraz treści pisma. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium przytoczyło także treść art. 44 k.p.a. Wyjaśniło, że według znajdującego się w aktach sprawy dowodu doręczenia decyzji organu I instancji, pierwsza próba doręczenia decyzji miała miejsce dnia 14 sierpnia 2019 r., natomiast druga dnia 21 sierpnia 2019 r. Stosowne zawiadomienia pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Wobec nieodebrania przesyłki w odpowiednim terminie przesyłka została uznana za doręczoną z dniem 28 sierpnia 2019 r. Kolegium zaakcentowało przy tym, że w świetle akt sprawy doręczenie nastąpiło pod prawidłowym adresem. Mając na względzie przedstawiony powyżej stan faktyczny Kolegium uznało, że wobec niezachowania terminu do wniesienia odwołania zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy zmuszony jest stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kolegium dodatkowo wyjaśniło, że ponowne doręczenie decyzji stronie dnia 18 września 2019 r., wobec uprzedniego skutecznego doręczenia decyzji, miało charakter wyłącznie informacyjny, nie rodząc przy tym żadnych skutków prawnych. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zakwestionował fakt, że w dniach 14 i 21 sierpnia 2019 r. zostawiono w jego skrzynce pocztowej informację o próbie doręczenia decyzji. Jedyną informację o tej decyzji otrzymał w dniu 18 września 2019 r. i wtedy 28 września 2019 r. złożył odwołanie. Zdaniem skarżącego błędne jest stanowisko Kolegium, według którego to doręczenie miało charakter informacyjny. Skarżący uważa, że nie uchybił terminowi do wniesienia odwołania, a na poparcie swojego stanowiska przywołał wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych oraz wyrok NSA. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zdaniem Sądu zasługuje na uwzględnienie, choć z nieco innych powodów niż te, które zostały wskazane przez skarżącego. W rozpoznawanej sprawie przedmiot kontroli Sądu stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. stwierdzające uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Kolegium, na podstawie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji przyjęło, że decyzja ta została skutecznie doręczona skarżącemu, w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 28 sierpnia 2019 r. Według Kolegium termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 11 września 2019 r., a skarżący wniósł ten środek zaskarżenia dopiero w dniu 2 października 2019 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego znajdujące się w aktach sprawy dowody poddają w zasadniczą wątpliwość prawidłowość przyjętego przez Kolegium zastępczego doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji. Zgodnie z treścią art. 44 § 1 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 tej ustawy (w mieszkaniu, w miejscu pracy, w lokalu administracji publicznej, ewentualnie dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi): 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 33 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). W tym miejscu należy podkreślić, że skuteczność doręczenia zastępczego uzależniona jest od ścisłego przestrzegania wynikających z art. 44 k.p.a. zasad i procedur. Z ich realizacją prawodawca wiąże bowiem materialnoprawny skutek prawny doręczenia pisma adresatowi w sytuacji, gdy faktycznie doręczenie nie ma miejsca. Za szczególnie istotne w tym względzie uznać czytelne wypełnienie przez doręczającego pracownika poczty, względnie przez osobę, o której mowa w art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a., dowodu doręczenia przez wpisanie daty podjęcia prób doręczenia, powodu niedoręczenia pisma adresatowi, faktu awizowania przesyłki, miejsca pozostawienia o tym informacji dla adresata oraz miejsca pozostawienia przesyłki, zgodnie z pouczeniem o możliwości i terminie jej odbioru. Powyższe informacje na dowodzie doręczenia powinny być też zaopatrzone podpisem doręczyciela (lub osoby, o której mowa w art. 44 §1 pkt. 2 k.p.a.). Procesowa instytucja doręczenia zastępczego unormowana w art. 44 k.p.a. polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem jednak przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Takim dowodem jest zwrotne potwierdzenie odbioru zawierające pełną informację, że adresat został zawiadomiony (w tym zgodnie z art. 44 § 3 k.p.a. - także powtórnie) zarówno o pozostawieniu pisma, jak i o miejscu oraz terminie z datą i podpisem doręczyciela. Zawiadomienie to powinno uwzględniać treść art. 39 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188 oraz z 2019 r. poz. 1051, 1495 i 2005), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Zatem, aby uznać prawidłowość doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest prawidłowe dokonanie przez podmiot wskazany w art. 39 k.p.a. wszystkich wymaganych w art. 44 k.p.a. czynności. W razie niedopełnienia jednej z tych czynności niemożliwe jest stwierdzenie, że decyzja została doręczona prawidłowo. Zachowanie powyższych wymogów w odniesieniu do dowodu doręczenia (druku "potwierdzenia odbioru"), na który powołało się w niniejszej sprawie Kolegium, budzi zasadnicze zastrzeżenia i wątpliwości. W ocenie Sądu, nie zostały one właściwie wyjaśnione i rozważone przez organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Ze znajdującego się w aktach sprawy druku "potwierdzenia odbioru" wynika, że przesyłka zawierająca kwestionowaną przez skarżącego decyzję organu I instancji nie została doręczona bezpośrednio ani w sposób zastępczy, lecz pozostawiono ją w Urzędzie Miasta S., o czym w dniu 14 sierpnia 2019 r. umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Adnotacja dotycząca powyższych okoliczności została opatrzona nieczytelną parafką oraz pieczęcią imienną gońca Urzędu Miasta. Jest to sytuacja, o której mowa w art. 44 § 1 pkt. 2, gdyż doręczenia nie dokonywał operator pocztowy. Tym samym spełniony został wymóg wynikający z § 2 tego przepisu dotyczący tzw. "pierwszego awizowania". Natomiast na potwierdzeniu odbioru brak jest adnotacji, pozwalającej na stwierdzenie spełnienia wymogów wynikających z art. 44 § 3 k.p.a., dotyczących tzw. "powtórnego awizowania" w przypadku nie podjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2. Co prawda, adnotacja dotycząca "powtórnego awizowania" została umieszczona na odcisku pieczęci, odbitym na znajdującej się w aktach kopercie adresowanej do odwołującego, która, jak można wnioskować, była pierwotnie złączona ze wskazanym powyżej drukiem "potwierdzenia odbioru". Adnotacja ta jednak nie pozwala na stwierdzenie, że spełniony został wymóg wynikający z art.44 § 3 k.p.a. Nie została ona bowiem opatrzona czytelnym podpisem, oraz, w przeciwieństwie do "pierwszego awiza" opatrzonego dodatkowo imienną pieczęcią gońca, jakiejkolwiek wzmianki pozwalającej na ustalenie, że osoba czyniąca adnotację o powtórnym awizowaniu jest jedną z osób wskazanych w art. 44 § 1 pkt. 2 k.p.a. tj. że jest pracownikiem urzędu miasta lub upoważniona osobą. Nad powyższym brakiem Kolegium przeszło do porządku. W konsekwencji ustalenie, że doszło do zgodnego z prawem doręczenia przesyłki zostało dokonane z naruszeniem art. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy w sposób nieuprawniony zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do jednoznacznego ustalenia osoby, która poczyniła adnotację o powtórnym awizie. Organ odwoławczy nie ustalił nie tylko imienia i nazwiska tej osoby, ale przede wszystkim nie stwierdził, że w dacie 21 sierpnia 2019 r. była ona pracownikiem urzędu lub upoważnioną osobą, o której mowa w art. 44 § 1 pkt. 2 k.p.a. Bez takiego jednoznacznego ustalenia przyjęcie doręczenia za skuteczne narusza art. 44 § 3 k.p.a., skutkując w dalszej kolejności naruszeniem art. 134 k.p.a., który organ I instancji przedwcześnie zastosował, stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powyższe zaniechanie Kolegium budzi tym większe zastrzeżenia, że źródłem dodatkowych wątpliwości dla Kolegium powinien być fakt, że jak wynika z akt sprawy organ I instancji ponownie przesłał stronie kwestionowaną decyzję, która została odebrana przez skarżącego w dniu 18 września 2019 r., a w piśmie przewodnim przekazującym odwołanie wraz z aktami sprawy organ ten stwierdził, że odwołanie zostało wniesione w terminie. Stwierdzić w związku z tym także należy, że stanowisko Kolegium dotyczące informacyjnego charakteru doręczenia z dnia 18 września 2019 r. mogłoby być uznane za prawidłowe jedynie w przypadku jednoznacznego ustalenia, że wcześniej tj. w dniu 28 sierpnia 2019 r. spełnione zostały już wszystkie przesłanki niezbędne do uznania fikcji doręczenia wynikającej z art. 44 k.p.a. Jak wynika z powyższych rozważań zaskarżone postanowienie zostało wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej załatwienia, co skutkowało jego uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §1 p.p.s.a. W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wyjaśni, zwracając się do organu I instancji, kto zaparafował zamieszczoną na znajdującej się w aktach sprawy kopercie adnotację o drugim awizowaniu (w dniu 21 sierpnia 2019 r.) przesyłki zawierającej kierowaną do skarżącego decyzję z dnia [...] r.), oraz ustali, czy osoba ta w dacie awizowania przesyłki posiadała status pracownika urzędu lub upoważnionej osobą, o której mowa w art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a., a ponadto wyjaśni z jakich powodów organ I instancji ponownie skierował do skarżącego przesyłkę z kwestionowaną przez niego decyzją o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. W zależności od wyników powyższych wyjaśnień organ odwoławczy przyjmie datę, w której sporna decyzja została doręczona skarżącemu i z uwzględnieniem tej daty ponownie rozstrzygnie kwestię zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania.