II SA/Gl 192/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Specjalista Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2024 r. sprawy ze skargi "S" sp. z o.o. w L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 19 grudnia 2023 r. nr IFXIV.7840.5.19.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 27 października 2022 roku, numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 – dalej k.p.a.), art. 33 ust. 1 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 – dalej p.b.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 16 grudnia 2020 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno - budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla E. Sp. z o.o. z siedzibą w K., obejmujące inwestycję pn. "Budowa zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi oraz murami oporowymi na działkach nr 1., 2 i in., położonych przy ul. [...] w T. - etap I inwestycji polegającej na budowie: zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi oraz murami oporowymi - etap I, zespołu trzynastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej i szeregowej - etap II oraz zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi oraz murami oporowymi - etap III." Podano również szczegółowe warunki realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wskazano m. in., że inwestycja jest zgodna z przepisami powszechnie obowiązującymi. Projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany zostały opracowane przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Od powyższej decyzji odwołała się przez pełnomocnika m. in. S., Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: strona, skarżąca), zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in. naruszenie: - art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący dysponuje nieruchomością do celów budowlanych posiadającą odpowiedni dostęp do drogi publicznej; - art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., poprzez zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji, która nie ma zapewnionego odpowiedniego dostępu do drogi publicznej (...). Wojewoda Śląski decyzją z dnia 19 grudnia 2023 r., znak IFXIV.7840.5.19.2022, wydaną (wobec innych osób) na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie. W uzasadnieniu podano m. in., że przy ocenie oddziaływania planowanego obiektu na nieruchomości sąsiednie nie bierze się pod uwagę przepisów prawa cywilnego, tj. nie uwzględnia się oddziaływania takiego jak hałas, pył czy uciążliwości zapachowe (immisje). Bliskie sąsiedztwo nie zawsze oznacza, że właściciel gruntu będzie miał przymiot strony postępowania. Subiektywne odczucie, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, iż nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Stosownych ustaleń organ dokonał w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujące, a w szczególności techniczno-budowlane. Odwołujący się nie mogą zostać uznani za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę planowanej inwestycji, z uwagi na wskazywane przez nich przyszłe, ewentualne uciążliwości związane z realizacją obiektów (np. wzrost natężenia ruchu samochodów). Ograniczenia takie nie mogą zostać zakwalifikowane jako ograniczenia w zabudowie należących do odwołujących się nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika Spółka S. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - przepisów prawa procesowego: a) art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3) k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że wskazanym w decyzji stronom nie przysługuje status strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b.; b) art. 138 § 1 pkt 3) k.p.a., poprzez zaniechanie wydania przez organ II instancji decyzji o umorzeniu postępowania także względem niniejszego skarżącego, tj. spółki S. sp. z o.o., co implikuje wniosek o braku rozstrzygnięcia sprawy względem S. sp. z o.o. jako strony postępowania przed organem I instancji; c) art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego i wadliwą ocenę materiału zebranego, a w konsekwencji przyjęcie, że wnioskodawca dysponuje nieruchomością budowlaną, posiadającą odpowiedni dostęp do drogi publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do braku uchylenia lub zmiany decyzji organu I instancji - które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego, a to w szczególności poprzez uchylenie się przez organ II instancji od zajęcia merytorycznego stanowiska w przedmiotowej sprawie, co narusza interes prawny również niniejszego skarżącego, albowiem zastrzeżenia podniesione w odwołaniach pozostałych stron postępowania, które niniejszy skarżący w pełni podzielał, nie zostały poddane weryfikacji merytorycznej przez organ odwoławczy oraz: - prawa materialnego: c) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20) p.b., poprzez wadliwą wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie skarżącemu podmiotowi nie przysługuje status strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę; d) art. 5 ust. 1 pkt 9) p.b. w zw. z § 3 pkt 1a) w zw. z § 14 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.) i uznanie, że wnioskodawca nie musi wykazać istnienia odpowiedniego (prawnego i faktycznego) dostępu nieruchomości objętej planowaną inwestycją do drogi publicznej; e) art. 4 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 1 i art. 3 pkt 11 p.b. i in., poprzez udzielenie pozwolenia na budowę na zamierzenie budowlane obejmujące także inwestycję drogową na nieruchomości, do której wnioskodawca nie przedstawił oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością o nr (...) na cele budowlane; f) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., poprzez zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji, która nie ma zapewnionego odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz zawartą w niej argumentację. Wskazał, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 27 października 2022 r. wniosła m. in. Spółka S., jednakże zostało ono złożone z uchybieniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 19 grudnia 2023 r. Wojewoda Śląski stwierdził uchybienie terminu do wniesienia ww. odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła m. in. skarżąca Spółka, jednakże zostało ono złożone po terminie. Skutkowało to wydaniem postanowienia z dnia 19 grudnia 2023 r., w którym Wojewoda Śląski stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to nie jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Podlegało odrębnemu zaskarżeniu. Na marginesie zatem (informacyjnie) trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Złożenie odwołania po terminie powodować może różne skutki procesowe w zależności od tego, czy odwołujący się złożył jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 i 2 k.p.a.), czy też z prośbą taką nie wystąpił. Rozpatrzenie merytoryczne odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który to termin nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wojewoda Śląski decyzją z dnia 19 grudnia 2023 r., wydaną wobec innych osób, które złożyły odwołania terminowo, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie. Autor skargi nie jest pełnomocnikiem osób, które były adresatami decyzji Wojewody, nie może zatem skutecznie jej kwestionować. Adresaci ww. decyzji organu II instancji dysponują własnym interesem prawnym i mają własne uprawnienia procesowe. Decyzja ta nie dotyczyła bezpośrednio strony skarżącej (miała charakter formalny – umarzający postępowanie odwoławcze wobec konkretnych osób), zatem nie narusza praw Spółki. Skoro jej odwołanie było spóźnione, stąd Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia (art. 134 k.p.a.). Nie było zatem podstaw do wydawania odrębnego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec Spółki S. (art. 138 §1 pkt 3 k.p.a.). Postępowanie odwoławcze nie zostało nawet skutecznie przez nią uruchomione. Zgodnie z uchwałą NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Z uwagi na to, że decyzja Wojewody nie rozpatrywała odwołań merytorycznie, uznając brak interesu prawnego u osób, które (w części będąc traktowane jak strony przez organ I instancji) odwołania złożyły terminowo, stąd merytoryczne odnoszenie się do argumentów skargi kwestionujących udzielenie pozwolenia na budowę nie może mieć miejsca. Decyzja Wojewody, jako rozstrzygnięcie jedynie formalne, zapadłe wobec konkretnych osób (których autor skargi nie reprezentuje) nie narusza praw Spółki. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 3 k.p.a., ani też innych ww. przepisów, w tym wskazanych w skardze, w stopniu uzasadniającym jej uwzględnienie. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona w stopniu oczywistym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.