II SA/Gl 193/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), wymierzył R. G. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku położonego w P. przy ulicy A, w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że inwestor nie dokonał wymaganego przepisami zgłoszenia zakończenia budowy obiektu i przystąpił w dniu [...] 2005 r. do użytkowania tego obiektu, co stwierdzono podczas oględzin w dniach [...] i [...] 2005 r. Na skutek zażalenia R. G. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy poddał w wątpliwość prawidłowość wyliczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, nie podważając jednak ustaleń w zakresie faktu nielegalnego użytkowania. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyznaczył do załatwienia przedmiotowej sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. uznając wniosek o wyłączenie dotychczasowego organu za uzasadniony. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], sprostowanym w dniu [...] r., z powołaniem się na art. 57 ust. 7 oraz art. 59 f i 59 g ustawy Prawo budowlane nałożył na R. G. karę w wysokości [...] zł za nielegalne przystąpienie do użytkowania budynku produkcyjno-handlowego ([...]) na działkach nr A i B w P. przy ulicy A. Uzasadniając podjęte postanowienie organ pierwszej instancji powołał się na wyniki oględzin przeprowadzonych w dniach [...] i [...] 2006 r., podczas których stwierdzono, że przedmiotowy obiekt jest użytkowany. W tej sytuacji, wobec ustalenia użytkowania budynku bez zgłoszenia zakończenia budowy, należało wymierzyć karę biorąc pod uwagę kategorię obiektu XVIII, wielkość obiektu poniżej 2500 m3 oraz stawkę opłaty 500 zł. W zażaleniu na to postanowienie R. G. podniósł zarzut niekonstytucyjności art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w związku z występowaniem kolizji z normą art. 93 ust. 7 tego prawa. Zróżnicowanie bowiem kar co do zasad ich orzekania i trybów oraz wysokości dyskwalifikuje z mocy prawa instytucję zastosowaną w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto żalący się zakwestionował wiarygodność dokonanych oględzin w dniu [...] i [...] 2006 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., skoro organ ten wyłączony został od udziału w postępowaniu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 i w zw. z art. 144 kpa oraz art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że inwestor przystąpił do robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Burmistrza Miasta P. w dniu [...] r. W decyzji tej nie nałożono na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wskazano natomiast na obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy na 14 dni przed zamiarem przystąpienia do użytkowania. Z okazanego dziennika budowy wynika, że [...] 2004 r. kierownik budowy stwierdził zakończenie robót budowlanych (hali produkcyjnej) i poinformował inwestora o obowiązku zgłoszenia zakończenia budowy. Państwowy Inspektor Sanitarny w Z. w dniu [...] 2005 r. stwierdził fakt rozpoczęcia działalności gospodarczej i użytkowania budynku hali produkcyjnej, co znalazło potwierdzenie w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniach [...] i [...] 2006 r. Chociaż inwestor zgłosił do celów podatkowych w Urzędzie Miasta P. użytkowanie od dnia [...] 2005 roku około [...] m2 powierzchni budynku, to jednakże słusznie organ pierwszej instancji uznał, że inwestor przystąpił do użytkowania budynku bez stosownego zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego. Właściwie również ustalił organ pierwszej instancji wysokość kary przyjmując za podstawę, że użytkowany jest budynek produkcyjny i magazynowy. Nie podzielił organ odwoławczy zarzutu o konieczności przeprowadzenia ponownych oględzin, skoro żalący się nie kwestionował samego faktu przystąpienia do użytkowania z naruszeniem przepisów. Zarzut niekonstytucyjności przepisów prawa budowlanego nie mógł zostać uwzględniony przez organ administracji, tym niemniej organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 93 pkt 7 ustawy Prawo budowlane został uchylony z dniem 26 września 2005 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sprecyzowanej na rozprawie, R. G. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższych postanowień organów nadzoru budowlanego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący w całości ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu tak co do wiarygodności dokonanych oględzin, jak i konstytucyjności przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wskazał, że jakąkolwiek karę wymierzać może jedynie konstytucyjny organ sądowy. Nie ma znaczenia, że przepis art. 97 pkt 7 ustawy Prawo budowlane został przez ustawodawcę uchylony, a zaskarżone postanowienia zostały wydane już po nowelizacji prawa budowlanego, gdyż w chwili prowadzenia postępowania panował dualizm prawny i pierwsze postanowienia organów nadzoru budowlanego wydane zostały w oparciu o poprzedni reżim prawny. Skarżący podniósł również, że wobec niego nie orzeczono grzywny za wykroczenie, gdyż organ administracji zdecydował się na zastosowanie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, tymczasem powinien był zawiadomić sąd o nielegalnym użytkowaniu obiektu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Na mocy postanowienia z dnia 9 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie II SA/Łd 706/05, postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 28 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty nie doprowadziły do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Brak również podstaw branych pod rozwagę z urzędu, w granicach wyznaczonych treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, do zakwestionowania legalności kontrolowanych postanowień. W punkcie wyjścia rozważań zauważyć przyjdzie, że w chwili wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji postępowania administracyjnego ([...] 2005 r.) w obrocie prawnym funkcjonowały dwie regulacje prawne normujące zagadnienie odpowiedzialności za użytkowanie obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami. Pierwsza z nich zawarta została w rozdziale 9 – Przepisy karne ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis art. 93 pkt 7 ustawy mieszczący się w tym rozdziale stanowił, że kto użytkuje obiekt budowlany bez zawiadomienia o zakończeniu budowy lub bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie podlega karze grzywny. Drugą z kolei regulację zawierał przepis art. 57 ust. 7 ustawy, dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888), który wszedł w życie z dniem 31 maja 2004 r., a stosownie do treści tego przepisu w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Pierwszy z wymienionych przepisów (art. 93 pkt 7 ustawy) uchylony został z dniem 26 września 2005 r., tj. z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1364). Trafne jest więc spostrzeżenie strony skarżącej, iż w okresie od dnia [...] 2004 r. do dnia [...] 2005 r. obowiązywały dwa reżimy odpowiedzialności za nielegalne /bez stosownego pozwolenia na użytkowanie lub zawiadomienia o zakończeniu budowy) użytkowanie obiektu budowlanego. Jednakże zdaniem Sądu okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla finalnego wyniku rozpoznawanej sprawy. Po pierwsze, orzekanie w trybie art. 93 ustawy nie leżało w zakresie kompetencji organów nadzoru budowlanego. Jak już zauważono, przepis ten o charakterze karnym regulował odpowiedzialność za wykroczenie, a orzekanie w tym zakresie należy do sądów. Po drugie, w okresie obowiązywania obu przepisów w stosunku do skarżącego nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie o wykroczenie, co wyraźnie przyznały strony na rozprawie, a prowadzono wyłącznie postępowanie administracyjne na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy. Tym samym nie doszło do wydania dwóch rozstrzygnięć z tytułu niezgodnego z przepisami użytkowania obiektu budowlanego przez dwa organy w oparciu o różne podstawy odpowiedzialności. Niezależnie od tego stwierdzić wypadnie, że w okresie obowiązywania obu reżimów prawnych nie podjęto nawet ostatecznego postanowienia, na mocy którego wymierzono skarżącemu karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego pogląd skarżącego, iż skoro organ nadzoru budowlanego nie zawiadomił właściwego organu o fakcie popełnienia wykroczenia, to w konsekwencji utracił kompetencje do dalszego prowadzenia postępowania w trybie art. 57 ust. 7 ustawy. Wprost przeciwnie, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było dalsze prowadzenie tego postępowania i załatwienie sprawy zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa /art. 7 Konstytucji RP/, a ostatnio wymieniony przepis ustawy stwarzał prawną możliwość do działania w omawianym przedmiocie i podjęcia rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do zarzutu niekonstytucyjności przepisu art. 57 ust. 7 ustawy wskazać przyjdzie, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06 orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 10, poz. 69, publ. OTK-A 2007 r. nr 1, poz. 2). W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że kara za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego jest jedną ze znanych prawu sankcji administracyjnych, nie zaś karnych. Nie można więc twierdzić, że inwestor karany jest w nieodpowiednim trybie i przez nieodpowiedni organ. Organ nadzoru budowlanego wymierzając karę administracyjną nie wkracza więc w kompetencje wymiaru sprawiedliwości. Wobec ostateczności i powszechnej mocy obowiązującej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) nie zachodzi potrzeba szerszego ustosunkowania się do sformułowanego w skardze zarzutu niekonstytucyjności przepisu art. 57 ust. 7 ustawy. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostawało, że w decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę ("adaptację istniejącego budynku gospodarczego wraz z jego rozbudową na zakład produkcyjno-handlowy – [...]"), na inwestora nie nałożono obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Jednakże w decyzji tej zastrzeżono, że rozpoczęcie użytkowania obiektu uzależnione jest od zawiadomienia organu o zakończeniu budowy i niewniesieniu sprzeciwu przez ten organ w drodze decyzji w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia. Bezspornym z kolei jest, że skarżący rozpoczął użytkowanie obiektu, częściowo zmieniając wynikający z projektu budowlanego sposób użytkowania, z naruszeniem art. 54 ustawy, gdyż bez uprzedniego zawiadomienia organu nadzoru budowlanego. Stwierdzają to protokoły z dnia [...] 2005 r., pierwszy z nich z oględzin z udziałem skarżącego i drugi z jego przesłuchania. W toku całego postępowania administracyjnego skarżący nie kwestionował faktu, iż rozpoczął użytkowanie budynku bez zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, nie podważał także ustalonego w trakcie oględzin sposobu użytkowania. Zarzutów w tym zakresie nie podniósł również w skardze i na rozprawie przed Sądem. Za zawiadomienie nie może zaś być uznane zgłoszenie do celów podatkowych do Urzędu Miasta P. użytkowania [...] m2 powierzchni budynku. Z kolei dla wyniku sprawy bez znaczenia pozostaje przerzucanie odpowiedzialności za brak zawiadomienia organu nadzoru budowlanego na inną osobę, skoro obowiązek ustawowy zawiadomienia o zakończeniu budowy i dołączenia wymaganych dokumentów (art. 54, art. 57 ustawy) ciąży na inwestorze. Mając to na względzie za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut skarżącego negujący "walor prawny i wiarygodność" przeprowadzonych oględzin tylko z tego powodu, że oględziny przeprowadził pracownik PINB w Z., gdy tymczasem postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. wyłączono ten organ od udziału w postępowaniu i wyznaczono PINB w K.. Wobec tego, iż skarżący nie kwestionował ustaleń poczynionych na oględzinach w dniu [...] 2005 r., to słusznie przyjęły organy, iż nie zachodziła potrzeba ponowienia tej czynności procesowej przez wyznaczony organ. Dokonując oceny legalności kontrolowanych postanowień w pełnym zakresie, a zatem również niezależnie od zarzutów i wniosków skargi, Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniach organów w zakresie ustalenia kategorii użytkowanego obiektu biorąc pod uwagę sposób użytkowania (kategoria XVIII), współczynnika kategorii (k 10) oraz współczynnika wielkości obiektu (w 1), a nadto stawki opłaty, w konsekwencji prawidłowości wyliczenia wysokości kary administracyjnej. Rozważenia powyższe skłaniają do konkluzji, że kontrolowane postanowienia organów nadzoru budowlanego nie naruszają przepisów prawa, na które powołują się zawarte w nich rozstrzygnięcia, przeto skarga podlega oddaleniu jako bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 Ppsa.