II SA/Gl 193/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku udostępnienia nieruchomości w celu wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r., 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. Starosta [...] , działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), udzielił Z. S. pozwolenia na niezbędne wejście na teren działki nr 1, stanowiącej własność G. i K. S., położonej w B., w celu wykonania robót budowlanych polegających na otynkowaniu ściany budynku - wiaty magazynowej zlokalizowanej w granicy działki nr 2 położonej w B., określając jednocześnie warunki tego wejścia. Wskazano m.in., że roboty będą polegać na wykonaniu tynku na zewnętrznej ścianie budynku wiaty magazynowej oraz ustalono termin - 14 dni licząc od dnia ostateczności decyzji. W wyniku odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części określającej termin korzystania z działki nr 1 i w tym zakresie orzekł o ustaleniu nowego terminu wejścia wnioskodawcy na teren działki nr 1 w czasie dziesięciu dni roboczych (tj. przez dwa kolejne tygodnie od poniedziałku do piątku w godzinach od 800 do 1700) w okresie od wydania niniejszej decyzji do końca [...] r. w tygodniach uzgodnionych przez strony i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. W dniu [...] r. Z. S. skierował do Wojewody [...] ego wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec G. i K. S.. W dniu [...] r. do Starostwa Powiatowego w C. wpłynęło zawiadomienie Wojewody [...] o przekazaniu sprawy organowi właściwemu do wszczęcia postępowania egzekucyjnego - Staroście [...]. Następnie w dniu [...] r. do G. i K. S. skierowane zostało upomnienie wzywające do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego ze wskazanych powyżej decyzji w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego przewidzianego dla egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Upomnienie zostało odebrane przez zobowiązanych w dniu [...] r. W związku z faktem, że zobowiązani nie wykonali dobrowolnie obowiązku Starosta [...] w dniu [...] r. wydał postanowienie o nałożeniu na K. S. grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. W wyniku zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. uchylił postanowienie Starosty [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...] , działając na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm. - zwanej dalej u.p.e.a.), nałożył na K. S. grzywnę w kwocie [...] zł ustaloną w oparciu o art. 121 § 2 tej ustawy oraz wezwał do jej uiszczenia w terminie do dnia 1 grudnia 2014 r. pouczając, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w tym terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Jednocześnie Starosta [...] wezwał do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. w terminie do dnia [...] r. informując, że w przypadku niewykonania obowiązku w tym terminie, orzeczone będzie wykonanie zastępcze zgodnie z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. W uzasadnieniu organ podał, że w niniejszej sprawie mając na uwadze zapewnienie efektywności egzekucji i spowodowanie najmniejszej uciążliwości dla zobowiązanego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego ustalono grzywnę w wysokości [...] zł. Przy ustalaniu grzywny organ wziął pod uwagę okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanego zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się od wykonania ciążącego na nim obowiązku. Dalej wskazał, że ostateczna decyzja będąca podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego została wydana przez Wojewodę [...] w dniu [...] r. a zobowiązany do dnia dzisiejszego uchyla się od wykonania ciążącego na nim obowiązku. Organ wziął również pod uwagę poniesione przez Z. S. koszty związane z próbami wejścia na teren działki zobowiązanego (w szczególności koszty wynajęcia firmy budowlanej oraz zakupu materiałów niezbędnych do otynkowania wiaty) oraz okoliczność tego rodzaju, że dalsze uniemożliwianie przez zobowiązanego wejścia na teren działki przez uprawnionego powodować będzie niszczenie budynku. Wymierzając przedmiotową grzywnę, organ kierował się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, w szczególności wziął pod uwagę fakt, że wniosek Z.S. w sprawie pozwolenia na niezbędne wejście na teren działki nr 1 położonej w B., został złożony [...] r. W złożonym zażaleniu K. S. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie przez organ drugiej instancji co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: a) art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 7 Kpa poprzez uznanie, że grzywna w wysokości [...] zł stanowi środek egzekucyjny najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, pomimo zaniechania przeprowadzenia przez organ wszelkich czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy, b) art. 124 § 2 Kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa poprzez zaniechanie wskazania wszystkich faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że organ wadliwie ocenił stan faktyczny sprawy, opierając swoje rozstrzygnięcie na fakcie poniesienia przez inwestora określonych wydatków związanych z zamiarem wykonania przedmiotowych prac. Poniesienie tych kosztów nie zostało jednakże przez inwestora w żaden sposób wykazane, w szczególności dowodem w tej kwestii nie może być rachunek, którego treść co najwyżej może stanowić potwierdzenie wartości prac w nim wymienionych, nie dowodzi jednak, że inwestor rzeczywiście poniósł wskazany w niej uszczerbek majątkowy. Zdaniem żalącego się powołanie się na tę okoliczność przez organ w uzasadnieniu swojego postanowienia jest całkowicie bezzasadne. W tym miejscu wskazano, że w sprawie rzekomej szkody poniesionej przez inwestora toczy się postępowanie sądowe przed Sądem Rejonowym w C. pod sygn. akt [...]. Dalej podniesiono, że organ zaniechał odniesienia się do twierdzeń zawartych w piśmie pełnomocnika zobowiązanego z dnia [...] r. i przedłożonych mu wraz z nim pism z dni: [...] r., [...] r. oraz [...] r. Tymczasem stanowią one potwierdzenie okoliczności prowadzenia przez inwestora oraz zobowiązanego i jego małżonkę korespondencji w sprawie warunków, na jakich korzystać będzie on z należącej do nich działki nr 1 w B., celem wykonania stosownych prac tynkarskich. W ocenie żalącego wszczęcie postępowania egzekucyjnego było niezasadne i co najmniej przedwczesne. W wyniku rozpoznania zażalenia Wojewoda [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze, zm. - zwanej dalej Kpa) oraz art. 17, art. 18 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji stwierdzając, że zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie wymagane elementy wymienione art. 122 u.p.e.a., tj. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w wysokości [...] zł w terminie do dnia [...] r. oraz pouczenie o jej ściągnięciu w trybie egzekucyjnym w przypadku nieuiszczenia w wyznaczonym terminie, a ponadto zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Postanowienie to zawiera również wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r., w terminie do dnia [...] r. z zagrożeniem, że w razie niewykonania przedmiotowego obowiązku orzeczone będzie wykonanie zastępcze. Zdaniem organu odwoławczego nie budzi również zastrzeżeń wysokość nałożonej grzywny ([...] zł), jak i wysokość opłaty za wydanie postanowienia o nałożeniu tej grzywny ([...] zł). Stosownie bowiem do art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Jednakże każdorazowo nałożona grzywna w stosunku do osób fizycznych nie może przekroczyć kwoty [...] zł, zaś grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty [...] zł. Stosownie natomiast do art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a. opłata za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wynosi 10 % kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż [...] zł. Zaskarżone postanowienie zostało więc wydane prawidłowo na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Organ przed nałożeniem grzywny doręczył skarżącemu upomnienie. Ponadto analizowane przepisy nie określają dolnej granicy grzywny. Dolna wysokość grzywny zależy więc każdorazowo od uznania organu, który przy jej wymiarze zawsze powinien mieć na uwadze, aby ten środek spełnił w danej sytuacji swoją rolę, ale także należy ocenić sytuację materialną osoby, której wymierza się grzywnę. Dalej wskazał, że nie można z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, skoro zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. W konsekwencji uznał, że organ I instancji wyczerpująco przedstawił argumentację odnoszącą się zarówno co do wyboru środka egzekucyjnego, jak i co do wysokości wymierzonej grzywny, kierując się zasadą skuteczności i celowości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe postanowienie K. S. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, powtórzył w zasadzie argumenty zawarte w zażaleniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kpa przez nieuchylenie postanowienia organu I instancji w całości, podczas gdy postanowienie to wydane zostało z naruszeniem obowiązujących norm prawnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa. Zarówno postanowienie Starosty [...]z dnia [...] r., nr [...] nakładające na K. S. grzywnę w kwocie [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z dnia [...] r. w przedmiocie orzeczenia niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, należącej do K. i G. S. w celu wykonania przez Z. S. robót budowlanych polegających na otynkowaniu ściany budynku - wiaty magazynowej zlokalizowanej w granicy działki nr 2 położonej w B. oraz wynikającego z decyzji Wojewody [...]z dnia [...] r., nr [...], jak i utrzymujące to postanowienie w mocy postanowienie Wojewody [...]z dnia [...] r., nr [...] zapadły w wyniku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Egzekwowany obowiązek udostępnienia wejścia na teren nieruchomości o nr 1 położonej w B., należącej do K. i G. S., w celu wykonania przez Z. S. przedmiotowych robót budowlanych, jak wynika z decyzji Wojewody [...]z dnia [...] r., nr [...], ciążył na dłużnikach do końca [...] r. Decyzją tą ustalono bowiem nowy termin wejścia na teren działki nr 1 w czasie dziesięciu dni roboczych (tj. przez dwa kolejne tygodnie od poniedziałku do piątku w godzinach od 800 do 1700) w okresie od wydania niniejszej decyzji do końca [...] r. w tygodniach uzgodnionych przez strony. Po tej dacie, a zatem z dniem [...] r. obowiązek powyższy wygasł, a zatem zarówno postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] r., jak i utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...]o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostały podjęte pomimo, że postępowanie egzekucyjne w sprawie podlegało obligatoryjnemu umorzeniu na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne podlega umorzeniu, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie zaistniał. Tym samym organy obydwu instancji naruszyły zasadę administracyjnego postępowania egzekucyjnego wyrażoną w art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którą to zasadą stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), należało uchylić zaskarżone postanowienie Wojewody [...] oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. O kosztach postępowania sądowego na rzecz skarżącego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 tej ustawy oraz § 2 ust. 1 i 2 i § 14 ust. 2 pkt 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).