II SA/Gl 194/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2008 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał obecnie skarżącemu W. C. rozbiórkę rozbudowanej części segmentu mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w T. t.j zadaszenia tarasu wraz z podmurówką (cokołem), przeszklenia ścian tarasu oraz przedłużonej o [...] m części płyty wspornikowej tarasu, wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jako materialnoprawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W uzasadnieniu przytoczono, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie toczy się od [...] roku w związku z wnioskiem A. i H. K. W toku postępowania ustalono, że rozbudowa płyty tarasu zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej, natomiast zamiar zadaszenia, a później przeszklenia tarasu inwestor zgłosił we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej w roku [...]. Po wcześniejszym uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego oraz po ostatecznym stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, ustalono ponadto, że płyta tarasowa przedłużona została najpóźniej w [...] roku, a cokolik na płycie został wykonany w [...] roku. Z kolei w wyniku robót budowlanych wykonanych na podstawie przyjętych zgłoszeń (zadaszenie i przeszklenie) doszło do rozbudowy budynku, w wyniku której powstało dodatkowe pomieszczenie o charakterze rekreacyjnym. Wskazano także, że zgłoszenia zamiaru wykonania tych robót były wadliwe, albowiem dotyczyły robót wymagających pozwolenia na budowę. Dalej wskazano, że roboty wykonane zostały z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, albowiem rozbudowy obiektu dokonano w granicy działki sąsiedniej ([...]) i w odległości [...] m od granicy z przeciwległą działką sąsiednią ([...]). Takie usytuowanie i konstrukcja rozbudowanej części budynku stoi w sprzeczności z postanowieniami § 272 ust. 3, § 12 ust. 1, § 232 ust. 1, § 232 ust. 6 oraz § 235 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). W konkluzji stwierdzono, że powyższe naruszenia uniemożliwiają doprowadzenie wykonanej rozbudowy do stanu zgodnego z prawem. Wskazano ponadto, że dla terenu, na którym dokonano rozbudowy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia względnie orzeczenie co do meritum zgodnie z zaprezentowanym stanowiskiem. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Wskazał m.in., że organy w sposób odmienny określały rodzaj zrealizowanej inwestycji, podczas gdy powinien on być wskazany precyzyjnie i jednoznacznie, a ponadto odpowiadać pojęciom przyjętym w przepisach prawa budowlanego. Stwierdził, iż powoływanie się przez organy na art. 50 i 51 Prawa budowlanego stanowi naruszenie prawa, albowiem przepisy te znajdują zastosowanie jedynie w stosunku do robót wykonywanych, a nie wykonanych. Wskazał, iż wadliwe przyjęcie zgłoszenia przez właściwy organ nie może skutkować stwierdzeniem, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Rozpoznając to odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powołując podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał dodatkowo art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii zastosowania art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji, kiedy roboty wymagające pozwolenia na budowę zostały wykonane na podstawie dokonanego i wadliwie przyjętego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia. Zgodził się również ze stanowiskiem, że wykonane roboty naruszają warunki techniczne w taki sposób, że nie jest możliwe ich doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Bez znaczenia natomiast dla rozstrzygnięcia pozostaje w ocenie organu odwoławczego okoliczność, że dla przedmiotowego terenu nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wskazano dodatkowo, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału musi prowadzić do wniosku, że zrealizowane przez skarżącego w etapach roboty budowlane stanowiły w istocie realizację jednej inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego, która wymagała pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podnosząc zarzut błędnej kwalifikacji wykonanych robót stwierdził, iż w rozumieniu obecnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego doszło w istocie do wykonania "ogrodu zimowego". W trakcie realizacji robót najpierw wykonano wiatę (budowa zadaszenia tarasu), a następnie altanę (wykonanie przeszklenia), które to roboty wymagały jedynie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. Skarżący dokonał obszernej analizy przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego dochodząc do wniosku, że nie mogły mieć one zastosowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ nie podzielił zarzutu skarżącego odnośnie faktu legalności zrealizowanej inwestycji w związku z tym,, iż w obecnym stanie prawnym realizacja ogrodów zimowych jest dopuszczalna na podstawie zgłoszenia. Pomimo bowiem takiego uregulowania przedmiotowy obiekt i tak nie spełnia warunków technicznych, które dotyczą w takim samym zakresie ogrodów zimowych, jak i innych obiektów budowlanych. Na rozprawie w dniu 30 lipca 2008 roku pełnomocnik skarżącego podtrzymując skargę powołał się na stanowisko Ministra Infrastruktury z czerwca 2005 roku, zgodnie z którym jeżeli altana spełnia funkcje obiektu rekreacyjnego, to jest obiektem małej architektury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wykonane przez inwestora roboty budowlane nie były samowolą budowlaną, o której stanowi art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Wykonanie tych robót (poza rozbudową płyty tarasu) poprzedzone zostało bowiem dokonanymi i przyjętymi zgłoszeniami. Zgłoszenia te były jednak wadliwe, albowiem dotyczyły robót wymagających pozwolenia na budowę, a ponadto w istotny sposób odbiegały od warunków określonych w przepisach. W takiej sytuacji, zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych organ nadzoru budowlanego prawidłowo przyjął, że zastosowanie znajdzie art. 51 Prawa budowlanego. W przeciwnym bowiem razie, tj. w przypadku braku zgłoszenia, mielibyśmy do czynienia z samowolą budowlaną, do której znalazłyby zastosowanie przepisy art. 48 lub art. 49b Prawa budowlanego. Nie jest trafne stanowisko skarżącego, jakoby przepis art. 51 Prawa budowlanego znajdował zastosowanie wyłącznie do robót budowlanych będących w toku. Zgodnie bowiem z art. 57 ust. 7 tej ustawy przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 lub 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Takie sformułowanie przepisu przesądza o tym, że powołana przez organy podstawa prawna znajduje zastosowanie również do robót wykonanych. Różnica w stosunku do robót wykonywanych polega wyłącznie na tym, że organ nie wydaje postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 i przez to nie jest związany terminem do wydania decyzji, o którym mowa w art. 51 ust. 1. Bez względu na to, jak należało zakwalifikować sporną inwestycję (o czym poniżej), to niewątpliwie została ona zrealizowana z naruszeniem warunków technicznych (art. 50 ust. 1 pkt 4). Taki stan rzeczy jest wynikiem lokalizacji powstałego w wyniku wykonanych robót budowlanych obiektu. Jak słusznie zauważają organy obu instancji doszło do naruszenia minimalnych odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną (§ 12 powołanego wcześniej rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r.), a ponadto wymagań z zakresu bezpieczeństwa pożarowego (§ 232, § 235 i § 272 ww. rozporządzenia). Te naruszenia w warunkach przedmiotowej inwestycji nie są możliwe do doprowadzenia do zgodności z powołanymi przepisami warunków technicznych z uwagi na szerokość działki inwestora ([...] m) i charakter inwestycji. Taki stan faktyczny w sposób oczywisty przesądzał o konieczności zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nakazaniu rozbiórki tej części obiektu, jaka wykonana została z naruszeniem warunków technicznych. Nakazanie zaniechania dalszych robót było niemożliwe z uwagi na przyznany przez skarżącego fakt wykonania tych robót w całości. Z kolei nałożenie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego było bezprzedmiotowe z uwagi na niemożliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Już z samych wyżej wskazanych przyczyn zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i nie zawiera naruszeń, które mogłyby skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, że w wyniku wykonanych przez skarżącego robót budowlanych doszło w istocie do rozbudowy budynku mieszkalnego. Dla samego faktu rozbudowy bez znaczenia pozostaje, czy powstała w wyniku tej rozbudowy część budynku pełni funkcje mieszkalne, rekreacyjne, czy też jeszcze inne. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego rozbudowa jest traktowana na gruncie tej ustawy na równi z budową. O wiacie, jak sugeruje skarżący, można by było ewentualnie mówić w sytuacji, kiedy istniało tylko zadaszenie. Z kolei altana jest obiektem wolnostojącym (powołane przez pełnomocnika skarżącego stanowisko Ministerstwa Infrastruktury w tej kwestii niezależnie od tego, że nie jest dla Sądu wiążące, to nie pozostaje w związku ze zrealizowaną inwestycją). Wprowadzone do prawa budowlanego pojęcie oranżerii (ogrodu zimowego) również pozostaje bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji. W szczególności z uwagi na fakt, że w dacie realizacji robót budowlanych prawo budowlane nie posługiwało się tym pojęciem (pojęcie oranżerii - ogrodów zimowych –dodano do art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z dniem 26 września 2005 r. na mocy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz.U. Nr 163, poz. 1364), ale również dlatego, co zauważa organ odwoławczy, że nawet traktując wykonaną inwestycję jako ogród zimowy, to jako budowa jest ona niezgodna z warunkami technicznymi, co wyżej wykazano. Dodatkowo stwierdzić przyjdzie, że Sąd stoi na stanowisku, iż organy nadzoru budowlanego dokonując w ramach swoich kompetencji kontroli stosowania przepisów prawa budowlanego winny dokonywać takiej kwalifikacji obiektu budowlanego, jego części lub robót budowlanych w odniesieniu do takiego stanu, jaki zastaną w dacie kontroli. Oznacza to, że w sytuacji, kiedy do zrealizowania obiektu lub jego części doszło na skutek wykonywania robót budowlanych etapami, w wyniku których powstawały kolejno obiekty mogące samodzielnie funkcjonować, to ocenie winien podlegać obiekt, który powstał w wyniku połączenia tych części (w tym przypadku ogród zimowy jako całość). Z przytoczonych wyżej rozważań i przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).