II SA/Gl 194/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA M. Taniewska - Banacka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg [...] oraz "P" Sp. z o.o. w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w kwestii wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji postanawia: oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie B., mocą której zatwierdzono między innymi podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i orzeczono o przejęciu części tej nieruchomości (działka nr [...] po podziale) na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. W piśmie procesowym z dnia [...] r. spółka "P" Sp. z o.o. w B zwróciła się z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej i drugiej instancji w części dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka [...], której dotychczasowym właścicielem była skarżąca Spółka oraz przejęcia nieruchomości na rzecz Miasta B, jak również zatwierdzenia projektu budowlanego oraz zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w zakresie, w jakim obejmuje ono prowadzenie robót na działce [...] (po podziale). Wniosek jest zdaniem Spółki zasadny, gdyż decyzja w tej części stała się ostateczna, a to spowodowało, że inwestor – [...] w B. -wezwał skarżącą Spółkę do wydania wywłaszczonej nieruchomości żądając usunięcia z niej wszelkich rzeczy ruchomych. Podkreślono, że na tej części nieruchomości znajdują się nie tylko rzeczy niezwiązane trwale z gruntem (pojemniki na śmieci, donice), ale również murowane ogrodzenie, a nadto działka ta stanowi część parkingu przeznaczonego dla klientów hurtowni i sklepu prowadzonych w ramach działalności gospodarczej Spółki. Dalej wnioskodawca wskazał, że przebudowa drogi wiąże się dodatkowo z utworzeniem indywidualnego zjazdu z tej drogi na nieruchomość skarżącej Spółki, która do tej pory nie miała dostępu do drogi publicznej, a jedynie korzystała z ustanowionej na rzecz Spółki służebności na nieruchomości sąsiedniej. Po przebudowie służebność ta zdaniem właściciela obciążonej nieruchomości stanie się zatem zbędna, co spowodowało, że wystąpił on z powództwem cywilnym o jej zniesienie. Jednak jak wynika z wyjaśnienia Spółki, zaprojektowany zjazd jest dla niej niekorzystny, wjazd samochodów o dużych gabarytach na teren hurtowni będzie utrudniony, a manewry wręcz niemożliwe, co doprowadzi do zaprzestania wykonywania dotychczasowej działalności gospodarczej na tym terenie. Rozpoczęcie przebudowy w zakresie gruntów stanowiących własność strony skarżącej wywoła zatem nieodwracalne skutki w postaci zmian w istniejącej zabudowie, zagospodarowaniu gruntów związanych z prowadzoną inwestycją, a przywrócenie stanu poprzedniego po jej ukończeniu nie będzie możliwe. Pozostałe argumenty podnoszone przez skarżącą Spółkę związane są z wadami samej decyzji i wysokim prawdopodobieństwem - według strony - jej uchylenia, między innymi wskutek braku wystąpienia przesłanki "celu publicznego" przy wywłaszczeniu nieruchomości, której właścicielem jest Spółka. Dalej powołując się pośrednio na art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz konstytucyjną zasadę ochrony własności wskazano, że wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w toku postępowania administracyjnego we wnioskowanym zakresie dałoby gwarancję nienaruszalności prawa własności do czasu zweryfikowania przez sąd legalności działania organów administracji. Z uwagi na fakt, że skarga "P" Sp. z o.o. w B został wniesiona z uchybieniem terminu, powstała konieczności rozpatrzenia w pierwszej kolejności wniosku tej Spółki o przywrócenie terminu, co nastąpiło prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2011 r. Następnie sprawa została skierowana na rozprawę, na której postanowieniem z dnia 25 listopada 2011 r. Sąd zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na przedstawienie przez Rzecznika Praw Obywatelskich zapytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu co do zgodności z Konstytucją RP art. 31 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: W pierwszej kolejności Sąd pragnie wskazać, że zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego powoduje, że tok postępowania ulega wstrzymaniu, a sąd administracyjny nie może dokonywać czynności, które mają służyć zakończeniu postępowania. Jednak zgodnie z treścią art. 127 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) podczas zawieszenia sąd nie podejmuje żadnych czynności z wyjątkiem tych, które mają na celu podjęcie postępowania albo wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, stąd rozpoznanie wniosku "P" Sp. z o.o. w B. z dnia [...] r. było możliwe. Art. 61 § 1 p.p.s.a. stanowi, że wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie tego aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nadto wskazany przepis zastrzega, iż nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, jeżeli ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Sąd mając na uwadze powyższe wskazania uznał, że rozpatrywany wniosek nie może zostać uwzględniony. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana w oparciu o przepisy powoływanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, której celem jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny i szybki przebieg inwestycji drogowych. Zastosowano zatem szereg instrumentów, które pozwoliłby ten cel osiągnąć, w szczególności uproszczenie postępowania administracyjnego, możliwości nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, obowiązek rozpatrzenia odwołania od decyzji w terminie 14 dni, a skargi do sądu administracyjnego w terminie dwóch miesięcy. Kluczowe znaczenie dla niniejszego rozstrzygnięcia ma jednak brzmienie art. 31 ust. 2 powołanej ustawy, który stanowi, że w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w opisanej powyżej sytuacji sąd administracyjny nie może uchylić decyzji wydanej na podstawie przepisów tej ustawy. Tym bardziej - zdaniem Sądu - nie można po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi wstrzymać wykonania takiej decyzji, skoro i tak w następstwie rozpoznania sprawy przez Sąd nie zostałaby ona wyeliminowana z obrotu prawnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt II OZ 61/09 - publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B z dnia [...] r., nr [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności (jego późniejsze uchylenie przez organ odwoławczy nie ma w świetle cytowanego przepisu znaczenia), prowadzone są roboty budowlane związane z przebudową drogi publicznej zlokalizowanej w B., co potwierdzone zostało zarówno w decyzji organu drugiej instancji, jak i w skardze inwestora – [...] w B. Skoro zatem roboty budowlane prowadzone są już od ponad roku, to zgodnie z uprzednimi wyjaśnieniami w obecnym stanie prawnym Sąd nawet w razie ewentualnego uwzględnienia skargi, nie miałby możliwości uchylenia decyzji organów administracji w tej sprawie (stąd wspomniany wyżej wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego). W związku z powyższym mając na względzie cel instytucji wstrzymania wykonania aktu administracyjnego oraz przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Sąd uznał, że zastosowanie wstrzymania wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej we wnioskowanej przez Spółkę części jest niedopuszczalne. Choć bowiem ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie normuje tego wprost, to jednak interpretacja art. 31 ust. 2 tejże ustawy w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, iż tzw. specustawa drogowa zakazując wyeliminowania przez Sąd z obrotu prawnego decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a prace są już prowadzone – nie zezwala tym samym na wstrzymanie wykonania aktu. Stanowi bowiem wyłączającą dopuszczalność wstrzymania ustawę szczególną, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Jak podkreśla NSA w orzeczeniu cytowanym powyżej, z uwagi na cel specustawy, jakim jest doprowadzenie do szybkiej rozbudowy i modernizacji dróg publicznych, odmienna interpretacja art. 31 ust. 2 ustawy byłaby nieprawidłowa. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.