II SA/Gl 194/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty "A" na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. W dniu [...] r. Prezydent Miasta M. wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na realizacji "sieci kanalizacji sanitarnej, deszczowej, wodociągowej wraz z przyłączami do 30 budynków w zabudowie szeregowej "B." II etap - budowa dróg wewnętrznych, podjazdów, chodników - budowa drogi łącznika od ulicy B. do drogi wewnętrznej". Wydaną na wniosek inwestora decyzją z dnia [...] r. PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie sieci kanalizacji sanitarnej, deszczowej, wodociągowej wraz z przyłączami do 30 budynków w zabudowie szeregowej "B.". Następnie inwestor – "A" M. P. złożył w organie nadzoru budowlanego zawiadomienie o zakończeniu budowy. Pismem z dnia 28 listopada 2006 r. organ poinformował inwestora, że przyjmuje do wiadomości zgłoszenie zakończenia budowy dróg wewnętrznych, podjazdów, chodników oraz budowy drogi łącznika od ulicy B. do drogi wewnętrznej. W dniu 6 czerwca 2013 r. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej "B" w M. złożył w organie I instancji wniosek "o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji-o wygaśnięciu decyzji pozwolenia na budowę nr [...]", w uzasadnieniu wskazując pozew M. P. złożony do Sądu Rejonowego w M. Wydział I Cywilny, sygn. akt [...] o ustanowienie służebności drogi koniecznej po nieruchomości nr 1, będącej obecnie we władaniu Wspólnoty. W pozwie tym inwestor stwierdził, że nie zrealizował łącznika od ulicy B. co tym samym, zdaniem Zarządu Wspólnoty, dowodzi zaistnienia przesłanki z art. 162 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W dniu 5 lipca 2013 r. Prezydent Miasta M. wydał na podstawie art. 149 § 3 i art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] r., w którym następnie postanowieniem z dnia [...] r. sprostował oczywistą omyłkę pisarską. W uzasadnieniu wskazał fakt zakończenia robót budowlanych, potwierdzony przez PINB w M. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej "B" w M. złożył w terminie zażalenie na ww. postanowienie, zarzucając organowi I instancji brak zbadania materiału dowodowego i stanu faktycznego, w szczególności poprawności zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych objętych decyzją, skoro droga na działce nr 1 nie została wykonana. W opinii skarżących zgłoszenie zakończenia robót budowlanych było nieskuteczne, a tym samym w odniesieniu do decyzji zastosowanie winien znaleźć art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiący, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. W wyniku rozpoznania wniesionego zażalenia postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy w części orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania. Jednocześnie uchylił zaskarżone postanowienie w części orzeczenia o odmowie wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę oraz w części podstawy prawnej orzeczenia powołującej art. 149 § 3 k.p.a. i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, iż organ I instancji powołując art. 61a § 1 k.p.a., wydał postanowienie jednocześnie odmawiające i wszczęcia postępowania i wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. Organ wadliwie sformułował zatem orzeczenie w części odmowy wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę. Z art. 61a § 1 k.p.a. wynika bowiem upoważnienie do wydania postanowienia wyłącznie o odmowie wszczęcia postępowania "w sprawie". W opinii Wojewody sytuacja, w której decyzja została "skonsumowana", gdyż inwestor zakończył roboty budowlane, zawiadamiając o tym fakcie organ nadzoru-budowlanego, w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie wygaszenia tej decyzji na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. i art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Określony w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane upływ czasu nie dotyczy bowiem sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego przyjął zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych czy zakończeniu realizacji obiektu na podstawie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Mimo właściwie zastosowanej podstawy prawnej z art. 61a § 1 k.p.a. i prawidłowego uzasadnienia, Prezydent Miasta M. sformułował orzeczenie w sposób, z którego wynika, że odmówił wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu, czyli podjął merytoryczne rozstrzygnięcie. Organ tego nie miał prawa uczynić, gdyż tym samym postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania. Wadliwość sentencji postanowienia wynika z zastosowania spójnika "i" zamiast określenia "w sprawie", w konsekwencji świadczy o wewnętrznej sprzeczności orzeczenia. Z tej przyczyny Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie w części mówiącej o odmowie wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie. Jednocześnie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w części poprawnie orzekającej o odmowie wszczęcia wnioskowanego postępowania. Organ odwoławczy nie znalazł nadto uzasadnienia dla wskazania w podstawie prawnej postanowienia pierwszoinstancyjnego art. 149 § 3 k.p.a., który dotyczy odmowy wznowienia postępowania. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej "B" nie występował bowiem z wnioskiem o wznowienie postępowania lecz z wnioskiem o wygaszenie kwestionowanej decyzji. Dlatego też powołany przepis prawny należało z zaskarżonego postanowienia wyeliminować. Pismem z dnia [...] r. Zarząd Wspólnoty wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenie art. 124 § 2 i 126 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, iż Wojewoda [...] pomimo bardzo długiego okresu rozpatrywania zażalenia nie odniósł się do zasadniczych kwestii zawartych w uzasadnieniu zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta M., a mianowicie do skuteczności niezgodnego ze stanem faktycznym zawiadomienia o zakończeniu budowy. Pomimo tego, oraz stwierdzenia szeregu uchybień, postanowienie organu I instancji zostało utrzymane w mocy. Podnieść również należy, zdaniem strony skarżącej, że organ drugiej instancji utrzymując w mocy postanowienie domniemywa o co chodziło organowi pierwszej instancji przy zastosowaniu art. 61a § 1 k.p.a. co wskazuje na brak uzasadnienia rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Organ drugiej instancji nie odniósł się również do podnoszonych kwestii pominięcia przy wydawaniu rozstrzygnięcia zbadania stanu faktycznego: brak w uzasadnieniu chociażby informacji czy wystąpiono do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o potwierdzenie zrealizowania robót zgodnie z projektem budowlanym. Ponadto w Prawie budowlanym nie przewidziano legalizacji odstąpienia od realizacji zakresu przewidzianego w projekcie budowlanym poprzez złożenie zawiadomienia zakończenia robót wskazującego na zrealizowanie zakresu określonego przez projekt budowlany, Prawo Budowlane nie przewiduje też przedawnienia zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. W odczuciu strony skarżącej art. 37 § 1 Prawa budowlanego mówi o przerwie w robotach budowlanych w sensie fizycznej przerwy w prowadzeniu robót przed zrealizowaniem zakresu przewidzianego w projekcie budowlanym, a nie przed zawiadomieniem o zrealizowaniu tego zakresu bez faktycznego wykonania. Ponadto przyjęta - bez podania podstawy prawnej -konstrukcja "konsumpcji" decyzji pozwolenia na budowę poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy bez względu na stan faktyczny może sugerować, że składając zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych nie zrealizowanego zakresu traktuje się go jako tożsamy z zrealizowanym obiektem budowlanym. Nie budzi to pogłębionego zaufania do rozstrzygnięć organów państwa i nie wypełnia wymogów uzasadnienia do postanowienia przewidzianych w art. 124 § 2 i 126 k.p.a. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego "decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata". Pojęcie przerwy w budowie nie zostało w ustawie zdefiniowane. Oczywistym wydaje się jednak, iż przerwa oznacza jedynie czasowe wstrzymanie określonych działań bądź czynności z zamiarem ich przyszłego podjęcia. Świadczy o tym jednoznacznie ust. 2 przywołanego przepisu traktujący o warunkach ewentualnego wznowienia przerwanych uprzednio robót. Nie stanowi zatem przerwy w budowie lecz jej sfinalizowanie sytuacja, w której inwestor skutecznie powiadomił o zakończeniu robót, nie mając tym samym intencji ich dalszego prowadzenia, niezależnie od tego czy istotnie wyczerpał cały zakres przewidzianych w pozwoleniu czynności i czy przebieg budowy w pełni odpowiadał warunkom pozwolenia. Zgłoszenie przez inwestora zakończenia budowy dróg wewnętrznych, podjazdów, chodników oraz budowy drogi łącznika od ulicy B. do drogi wewnętrznej, jak wynika z pisma PINB w M. z dnia [...] r. zostało przez organ nadzoru budowlanego przyjęte. Tym samym nie można już mówić o przerwie w budowie lecz zakończeniu czynności, które inwestor podjął. Wyłącza to możliwość uznania, iż nastąpiła przerwa w budowie, a tym samym art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nie może znaleźć w takich okolicznościach zastosowania. W konsekwencji poprawnie Wojewoda [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy w części, w której na podstawie art. 61a ust. 1 k.p.a. Prezydent Miasta M. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] r. Prawidłowo też uchylił (umarzając w tym zakresie postępowanie) orzeczoną przez organ I instancji, zbyteczną wobec odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, odmowę wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę i przywołanie wadliwej podstawy prawnej. Ocena natomiast czy istotnie roboty budowlane były prowadzone w zgodzie z uzyskanym pozwoleniem (także w kwestii wyczerpania przewidzianego w pozwoleniu ich zakresu) czy też w trakcie budowy dopuszczono się nieistotnych bądź istotnych odstępstw od udzielającej pozwolenia na budowę decyzji, stanowi kwestię odrębną w stosunku do postępowania stanowiącego przedmiot obecnej kontroli. Podkreślenia też wymaga, iż oceny takiej dokonują organy nadzoru budowlanego, nie zaś, jak ma to miejsce w postępowaniu objętym zakresem skargi, organy administracji budowlanej. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów uznających poprawność przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.