II SA/Gl 194/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2, 59 ust. 1, 60 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2012, poz. 647 z późn. zm. – zwanej dalej: u.p.z.p.) Prezydent Miasta S., po rozpatrzeniu wniosku M. L., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako: budowa zespołu garaży (boksy garażowe powtarzalne) w S. przy ul. A., na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż wniosek inwestora zawierał niezbędne informacje, wyszczególnione w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Do analizy przyjęty został obszar wokół terenu objętego wnioskiem (zaznaczony na załączniku graficznym), wyznaczony zgodnie z wymogami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588), w odległości od granic działki, równej co najmniej trzykrotnej szerokości działki przedmiotowej. W obszarze analizowanym, w tym również w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji, znajdują się działki z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i usługową, nie ma zatem przeszkód dla lokalizacji inwestycji wnioskowanej. Organ wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego, strona postępowania – Z. Z. wniósł sprzeciw do lokalizacji przedmiotowej inwestycji, argumentując to pogorszeniem użytkowania budynku mieszkalnego własnego jak i sąsiednich, znajdujących się w strefie oddziaływania inwestycji. Z uwagi jednak na to, że w sąsiedztwie działki przedmiotowej i w obszarze analizowanym (w tym także na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej co inwestycja przedmiotowa), występują budynki garażowe na samochody osobowe zestawione w zespoły, służące obsłudze pobliskiej zabudowy mieszkalnej, organ uznał zabezpieczenie interesu strony jak i interesu osób trzecich w zapisie punktu 2d niniejszej decyzji za wystarczające. Organ wskazał nadto, że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Ponieważ pozostałe strony postępowania, prawidłowo powiadomione o możliwości zapoznania się z zebranym materiałami i dowodami oraz o możliwości wnoszenia uwag, z prawa tego nie skorzystały i zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, orzeczono jak w sentencji. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Z. Z., wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. Odwołujący się wyraził sprzeciw wobec projektowanej inwestycji, zarzucając organowi I instancji naruszenie bliżej nie wskazanych) przepisów o ochronie środowiska i naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich. Ponadto zarzucił nieprawidłowe dokonanie analizy funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym, poprzez przyjęcie, że istniejące pojedyncze garaże przy zabudowie jednorodzinnej mogą uzasadniać budowę zespołu garaży na wynajem. Podniósł także, że ruch kilkudziesięciu pojazdów na działce zabudowanej garażami będzie oddziaływał negatywnie na otoczenie, powodując zanieczyszczenie powietrza spalinami i w tej sytuacji konieczne jest wyznaczenie stref ochronnych. Zarzucił organowi I instancji zaniedbanie w postaci niewyznaczenia stref ochronnych i dopuszczenie ruchu samochodowego bezpośrednio pod oknami budynku przyległego do działki, na której planowana jest inwestycja budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło odnośne przepisy u.p.z.p. podkreślając, iż art. 61 ust. 1 tejże ustawy wymienia konieczne do łącznego spełnienia warunki dla wydania takiej decyzji. Wskazało, iż szczegółowe zasady określania warunków zabudowy dla nowej zabudowy określa wyżej przywołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym rozporządzeniem organ I instancji wyznaczył obszar przyjęty do analizy funkcji i cech zabudowy i przeprowadził odpowiednia analizę (wyniki tej analizy w formie opisowej i graficznej stanowią załącznik do decyzji). Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji sporządziła osoba spełniająca wymagania określone tym przepisem. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a zatem brak jest podstawy do jej uchylenia bądź zmiany. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wskazało, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy zobowiązany jest do analizy wniosku inwestora poprzez badanie jego zgodności z obowiązującymi przepisami regulującymi wydawanie takich decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszą decyzją, w toku postępowania zmierzającego do realizacji inwestycji. Na podstawie tej decyzji organ nadzoru architektoniczno-budowlanego wyda decyzję o pozwoleniu na budowę - gdy projektowana inwestycja spełni warunki określone w Prawie budowlanym. Na podstawie decyzji o warunkach zabudowy inwestor nie może wszczynać jakichkolwiek prac budowlanych, a wydanie takiej decyzji nie przesądza jeszcze o tym, że inwestycja będzie realizowana. Zatem zarzut odwołania dotyczący wydania przez organ I instancji zgody na budowę garaży jest nieuprawniony. Organ określił tylko na jakich warunkach taka inwestycja może być realizowana. Zarzut dotyczący naruszenia przepisów o ochronie środowiska nie zawiera wskazania, jakie przepisy odwołujący się ma na uwadze. Organ I instancji każdorazowo zobowiązany jest do badania, czy przedmiotowa inwestycja wymaga wcześniejszej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i ustalił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami projektowany zespół garaży nie wymaga ustalenia warunków w zakresie ochrony środowiska. Z kolei zarzut naruszenia interesów osób trzecich nie został, zdaniem Kolegium, poparty żadnymi dowodami. Organy administracji publicznej są zobowiązane do ustalania zasad ochrony interesów osób trzecich, w sytuacji gdy w postępowaniu związanym z lokalizacją inwestycji takie interesy -wynikające z konkretnej normy prawa - mogą być naruszone. Przypomnieć tu należy treść art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Uwaga odwołania dotycząca możliwości lokowania zespołu garaży, gdy w obszarze przyjętym do analizy brak jest zespołów garaży jest chybiona. Funkcja garażowa może bowiem stanowić kontynuację funkcji mieszkaniowej jako jej uzupełnienie. W obszarze analizowanym znajdują się zaś budynki jednorodzinne z pojedynczymi garażami, ale też budynki wielorodzinne bez garaży, a projektowana inwestycja stanowić będzie w zakresie możliwości korzystania z garaży kontynuację funkcji mieszkaniowej. Garaże są bowiem bezpośrednio związane z funkcją mieszkaniową a zespoły garaży z zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Uwagi odwołania dotyczące nadmiernego zanieczyszczenia powietrza spalinami nie mogą być argumentem w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się natomiast do żądania odwołującego się o wyznaczenie stref ochronnych Kolegium wyjaśnia, że brak jest podstawy prawnej do wyznaczania takich stref dla zespołu garaży w decyzji o warunkach budowy. Pismem z dnia [...] r. Z. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji zarzucając, iż została ona wydana pomimo wniesienia przez stronę sprzeciwu, w którym było podnoszone negatywne odziaływanie planowanej inwestycji na otoczenie, a zwłaszcza na zdrowie mieszkających w bezpośrednim sąsiedztwie ludzi, podnoszone było również negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji na środowisko. Sprzeciw ten nie został jednak uwzględniony w żadnym z podnoszonych zakresów, co więcej w decyzji w ogóle pominięto sprawę odziaływania planowanej inwestycji na ochronę środowiska i zdrowia ludzi. Jest to, zdaniem skarżącego "skandaliczne podejście do sprawy ze strony Urzędu Miejskiego". Nadto dane do analizy, są przez wydającego decyzję cyt. "zmanipulowane". Nieprawdą jest bowiem twierdzenie Urzędu Miejskiego, że skoro w sąsiedztwie planowanej inwestycji są garaże, to nic nie stoi na przeszkodzie w wydaniu decyzji na budowę zespołu garaży na przedmiotowym terenie. Urząd przemilcza fakt, że na sąsiednich działkach przyległych do planowanej inwestycji, znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne i każdy z tych budynków posiada jedynie po jednym garażu, co jest integralną częścią tych nieruchomości, a służy jedynie właścicielowi takiej nieruchomości. Decyzja pomijająca ustalenie warunków w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi jest sprzeczna z zapisem pkt. 2d tejże decyzji o warunkach zabudowy, który wyraźnie stwierdza, że należy uwzględnić warunki w zakresie ochrony interesu osób trzecich, w tym w szczególności ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, oraz powinna zabezpieczać przed zanieczyszczeniem powietrza. Te warunki nie są spełnione ponieważ Urząd nie wytyczył stref ochronnych, ani w żaden sposób nie odniósł się do kwestii zmniejszenia uciążliwości dla bezpośredniego sąsiedztwa. Zabudowa działek sąsiednich ma charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na terenie tych działek mieszkają ludzie, którzy mają prawo do odpoczynku, na podwórkach bawią się dzieci, dlatego niedopuszczalna jest sytuacja, żeby Urząd Miejski pomijał taki fakt i w sposób bezmyślny pogarszał jakość życia i mieszkania tych ludzi, poprzez wydanie cyt. "tak bezsensownej i nieprzemyślanej decyzji". W prawie budowlanym jest wyraźnie uregulowana sprawa nowych inwestycji, gdzie to nowy inwestor musi uwzględnić zabudowę działek istniejących i się do niej dostosować, a nie odwrotnie. Zdumiewające jest, zdaniem skarżącego, także stwierdzenie Kolegium, które nie widzi różnicy pomiędzy zlokalizowaniem na działce o zabudowie jednorodzinnej jednego garażu, w stosunku do zespołu garaży (czego dotyczy decyzja) i nie dostrzega w takiej inwestycji znamion szkodliwości dla bezpośredniego sąsiedztwa. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że zarzuty dotyczące oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko nie mogły być podstawą do kwestionowania zasadności zaskarżonej decyzji. Zgodnie z § 3 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lutego 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397; z późn. zm.) zespoły garaży są zaliczane do takich inwestycji, gdy łączna powierzchnia zajęta pod taką zabudowę przekracza 0,5 ha. W przedmiotowej sprawie łączna powierzchnia projektowanej zabudowy to [...] m2, na działce o powierzchni całkowitej [...] m2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl z kolei art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wskazać też należy, że w celu zagwarantowania stosownej fachowości oceny uwarunkowań dotyczących ładu przestrzennego sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy, osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że rozpatrując wniosek M. L. rozstrzygające w sprawie organy uwzględniły wymogi przewidziane w przytoczonych powyżej przepisach. W trakcie postępowania przed organem I instancji sporządzono bowiem, stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizę funkcji i cech zabudowy, a jej wyniki wraz z załącznikiem graficznym stanowią załącznik do wydanej przez organ I instancji decyzji. Organ prawidłowo ocenił też, iż planowane zamierzenie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest też sprzeczne z przepisami odrębnymi. W konsekwencji architekt sporządził projekt decyzji, a wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy. Określa ono bowiem szczegółowe warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a także warunki w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Zdaniem Sądu wydana w sprawie decyzja pierwszoinstancyjna pozostawała zatem co do swej istoty w zgodzie z prawem, a w konsekwencji za nie naruszającą prawa uznać należy także utrzymującą ją w mocy, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu, decyzję organu II instancji. Odnosząc się natomiast bezpośrednio do zarzutów skargi, w tym twierdzenia skarżącego, iż na żadnej z działek sąsiednich, nie ma zespołu garaży a jedynie garaże pojedyncze (notabene wbrew twierdzeniom skarżącego jak wynika z dołączonego rysunku planowanych w zespole ma być kilkanaście garaży, a nie kilkadziesiąt), podkreślić nadto należy, jak to uczynił to już organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Przewidziany w powołanej normie wymóg kontynuacji funkcji należy bowiem rozumieć szerzej uznając, że nowa zabudowa jest dopuszczalna o ile nie godzi ona w zastany stan rzeczy. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową nie oznacza to, że nowa inwestycja może być wyłącznie budynkiem mieszkalnym. Podnosi się bowiem w literaturze i orzecznictwie, że towarzyszyć takim obiektom może również np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne – por. np. K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Szmytt, Ł. Złakowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski. Warszawa 2005, s. 501. Niewątpliwie do inwestycji takich, służących zaspokojeniu podstawowych potrzeb m.in. okolicznych mieszkańców, można zaliczyć garaże, funkcja garażowa niewątpliwie stanowi bowiem kontynuację funkcji mieszkaniowej jako jej uzupełnienie (por. np. cytowany przez organ II instancji wyrok WSA w Gliwicach, z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 774/11; także wyrok WSA w Gliwicach, z dnia 13 czerwca 2013 r,. sygn. akt II SA/Gl 76/13). W oczywisty sposób tezę tę potwierdza fakt, iż w obszarze analizowanym znajdują się nie same li tylko budynki jednorodzinne lecz budynki jednorodzinne z garażami. Znajdują się jednak także budynki wielorodzinne bez garaży, a projektowana inwestycja stanowić będzie w zakresie możliwości korzystania z garaży kontynuację funkcji mieszkaniowej. Sąd stwierdza nadto, że zarzuty skargi dotyczące nadmiernego zanieczyszczenia powietrza spalinami nie mogą być argumentem w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jak trafnie podkreśliło Kolegium, dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej będzie rozstrzygał o szczegółowym położeniu projektowanych obiektów na działce inwestora, z uwzględnieniem przepisów ustalających odległości poszczególnych obiektów względem siebie. Tym samym zarzut w tej mierze skarżącego jest co najmniej przedwczesny. Także zarzuty dotyczące niewyznaczenia przez organy stref ochronnych niemożliwe są do zaakceptowania, brak bowiem podstawy prawnej do wyznaczania takich stref dla zespołu garaży w decyzji o warunkach budowy. Z kolei w odniesieniu do zarzutu nieuwzględnienia wymogów ochrony środowiska Kolegium w odpowiedzi na skargę słusznie wskazało, iż zgodnie z § 3 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lutego 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397; z późn. zm.) zespoły garaży są zaliczane do takich inwestycji, gdy łączna powierzchnia zajęta pod taką zabudowę przekracza 0,5 ha. W przedmiotowej sprawie łączna powierzchnia projektowanej zabudowy to [...] m2, na działce o powierzchni całkowitej [...] m2. Wobec powyższych uwag zaskarżoną decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne uznać należy zatem za zgodną z obowiązującym prawem. Podkreślenia wymaga bowiem, iż stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy jeśli zamierzenie jest zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów uznających poprawność przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.