II SA/Gl 1946/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, , Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , Protokolant Referent Stażysta Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 2 października 2023 r. nr SKO.OS/41.9/840/2023/18544/KK w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia 4 sierpnia 2023 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (j.t. Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm. – dalej: u.o.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 11 października 2022 r. syndyka [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej (dalej: strona, skarżący), w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami, w związku z utwardzeniem gruntu wchodzącego w skład masy upadłości, położonego w rejonie ulic: [...], [...] i [...] w C., odmówił udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów, polegającego na odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. W uzasadnieniu podano m. in., że inwestycja jest sprzeczna z prawem miejscowym, w postaci uchwały Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. dla części obszaru gminy C. położonego w rejonie ulic [...], [...], [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z [...] r., poz. [...] – dalej: m.p.z.p.). Wraz z wygaśnięciem decyzji Marszałka Woj. Śląskiego, to jest z dniem 31 sierpnia 2022 r., Huta zakończyła działalność związaną z gospodarowaniem odpadami, a co za tym idzie § 25 m.p.z.p. nie ma zastosowania. W swym odwołaniu Syndyk Masy Upadłości [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej nie zgodził się z rozstrzygnięciem. Zarzucono m. in. naruszenie: - art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 41 ust. 1, ust. 3 pkt 3 i art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o., poprzez odrzucenie argumentów strony i bezpodstawne uznanie przez Prezydenta Miasta, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do odmowy udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów; - art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia wszystkich istotnych okoliczności. W związku ze wskazanymi naruszeniami wniesiono o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 2 października 2023 r., nr SKO.OS/41.9/840/2023/18544/KK, wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano m. in., że zgodnie z art. 41 ust. 2 u.o. zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. W myśl ust. 3 tego przepisu, organem właściwym w wymienionych tam kategoriach spraw jest marszałek województwa. Z wniosku wynika, że rocznie planowane będzie przetworzenie 300.000 Mg odpadów innych niż niebezpiecznie. Taka ilość przetwarzanych odpadów została potwierdzona przez stronę w odwołaniu. Z tego względu taka zdolność przetwarzania kwalifikuje instalację jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm. – dalej: rozporządzenie). W świetle powyższego organem właściwym do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów opisanych we wniosku strony był marszałek województwa. Tymczasem zaskarżoną decyzją Prezydent Miasta, pomimo braku swojej właściwości do rozpatrzenia sprawy wszczął postępowanie w oparciu o wniosek strony i wydał decyzję merytoryczną. Załatwienie sprawy już w dacie jej wszczęcia nie należało do właściwości Prezydenta Miasta. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. [...] S.A. znajduje się w upadłości likwidacyjnej. Zgodnie z brzmieniem art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1520, ze zm. – dalej: p.u.) po ogłoszeniu upadłości postępowania sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu. W myśl ust. 2 ww. przepisu, postępowania, o których mowa w ust. 1, syndyk prowadzi na rzecz upadłego lecz w imieniu własnym. Tymczasem organ I instancji za stronę uznał [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej reprezentowaną przez Syndyka. Skargę na ww. decyzję wniósł przez pełnomocnika Syndyk. Zarzucono naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 41 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.o., poprzez nieprawidłowe uznanie Prezydenta Miasta jako organu I instancji, niewłaściwego do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów i uznanie Marszałka Województwa Śląskiego jako organu właściwego w sprawie, a tym samym poprzez nieuzasadnione umorzenie prowadzonego postępowania jako bezprzedmiotowego; - art. 41 ust.1 pkt 3 lit. a) u.o., poprzez niewłaściwe uznanie planowanego przez stronę przedsięwzięcia, polegającego na utwardzaniu terenu, jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; - art. 7, art. 77 i 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia wszystkich istotnych okoliczności. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie w całości decyzji SKO oraz decyzji poprzedzającej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że Syndyk, składając wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów (wraz z pełną dokumentacją techniczną, specjalistyczną), dokładnie wskazał na czym ma polegać przedsięwzięcie, tj. sumaryczna ilość odpadów wykorzystywanych do odzysku nie przekroczy ilości wynikającej z bilansu masowego, tj. 300.000 Mg. Wielkość ta stanowi całkowitą masę wszystkich rodzajów odpadów, jakie będą wykorzystane do utwardzenia terenu. Wskazany we wniosku rok, jako okres obowiązywania zezwolenia, wynika z technicznych możliwości wykonania utwardzenia terenu na obszarze 28 ha. Ze względu na możliwości techniczne i organizacyjne wnioskodawcy okres jednego roku jest minimalnym czasem w jakim możliwe jest wykonanie utwardzenia terenu. Inwestycja przekroczy więc 1 rok. Tym samym planowane przez Syndyka przedsięwzięcie nie będzie rocznym planowanym przetworzeniem lecz całkowitym przetworzeniem dla inwestycji utwardzania terenu przekraczającej 1 rok. Wielkość 300.000 Mg stanowi całkowitą masę wszystkich rodzajów odpadów jakie będą wykorzystane do pełnego utwardzenia terenu, co oznacza, że przedmiotowa inwestycja nie powinna zostać zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W świetle art. 41 u.o. prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia (ust. 1). Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (ust. 2). Z kolei ust. 3 tej regulacji wskazuje, że organem właściwym jest: 1) marszałek województwa: a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg, c) dla instalacji komunalnych, d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg; 2) starosta - w pozostałych przypadkach. Spór w istocie dotyczy tego, czy inwestycja ma być zaliczona do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, czy nie, a w związku z tym jaka jest właściwość organów. Zgodnie z §2 ust. 1 pkt 47 ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m. in. instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego (...). Postępowanie zostało wszczęte na wniosek, a nie z urzędu, bowiem taki jest jego charakter (art. 42 ust. 2 u.o.), zatem to pismo inicjujące strony determinuje właściwość, tryb i przebieg postępowania. Z wniosku wynika jednoznacznie, że rocznie planowane będzie przetworzenie 300.000 Mg odpadów innych niż niebezpiecznie. Wskazano tam m. in. (s. 3): "W poniższej tablicy zestawiono masy odpadów poszczególnych rodzajów, jakie potencjalnie zostaną poddawane przetwarzaniu w okresie roku." Dalej we wniosku również mowa jest o przetwarzaniu w ujęciu rocznym. To samo wynika ze spisu treści (s. 2 wniosku). Na s. 8 wnioskodawca z kolei pisał, że "(...) wnioskuje o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów na okres 1 roku." Z tego względu taka zdolność przetwarzania kwalifikuje instalację jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 2 ust. 1 pkt 47 ww. rozporządzenia. Istnieje bowiem możliwość przyjęcia odpadów w ilości nie mniejszej niż 10 t w ujęciu dobowym lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t. Zarzut skargi, iż planowane przez Syndyka przedsięwzięcie nie będzie rocznym planowanym przetworzeniem lecz całkowitym przetworzeniem dla inwestycji utwardzania terenu przekraczającej 1 rok, nie ma zatem umocowania w dokumentacji sprawy i to wytworzonej oraz dostarczonej organowi przez samą stronę. Stanowi faktycznie próbę obejścia przepisów i procedur dotyczących przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Organem właściwym w sprawie był zatem od początku Marszałek Województwa. Rozstrzygnięcie SKO odpowiada prawu. "(...) stwierdzenie niewłaściwości organu pierwszej instancji do rozpatrzenia sprawy skutkować musi umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowym, którego dokonuje organ pierwszej instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. lub organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a." (wyrok NSA z 21 lipca 2016 r., II OSK 2780/14). Dodatkowo zaskarżona decyzja organu I instancji została skierowana do pomiotu niebędącego stroną w sprawie. [...] S.A. znalazła się w upadłości likwidacyjnej. Zgodnie z treścią art. 144 ust. 1 p.u. po ogłoszeniu upadłości postępowania sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu. W myśl ust. 2 ww. przepisu, postępowania, o których mowa w ust. 1, syndyk prowadzi na rzecz upadłego lecz w imieniu własnym. O tym, iż postępowanie dotyczyło masy upadłości świadczy sama treść decyzji Prezydenta Miasta i jej część wstępna ("[...] w związku z utwardzeniem gruntu wchodzącego w skład masy upadłości, położonego w rejonie ulic [...]"). Tymczasem organ I instancji za stronę uznał [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej (reprezentowaną przez Syndyka). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 105 §1, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 2 k.p.a., art. 41 ust. 1, 2, 3 pkt 1 lit. a) i pkt 2 u.o., art. 144 ust. 1 i 2 p.u., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.