II SA/Gl 195/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Iwona Bogucka, Asesor Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant ref. Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezydent Miasta D. decyzją z dnia [...] r. w oparciu o art. 59 ust. 1, art. 60, 61, 64 ust.1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie kiosku [...] o zaplecze na działce nr A, k.m. [...] w D. przy ul. A. W decyzji określono warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz interesów osób trzecich. W motywach podano, iż warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła W. Ł., właścicielka działki oznaczonej nr B. Zarzuciła, że planowana rozbudowa będzie realizowana na istniejącej kanalizacji, która należy do niej i została wykonana w [...] roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymało, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania, iż decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Ustosunkowując się do odwołania wskazało na dział II decyzji I instancji, zatytułowany "obsługa w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji" w którym zapisano, iż w zakresie sieci uzbrojenia technicznego inwestycja wymaga uzgodnienia z właścicielami sieci kolidującymi z planowaną inwestycją. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. Ł. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji z powodu dopuszczenia do lokalizacji rozbudowy na istniejącej sieci kanalizacyjnej. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienie art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływana jako p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany jednak zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a w następstwie przeprowadzonej kontroli stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia ( art. 135 ppsa ). Organ administracji publicznej prowadząc postępowanie administracyjne obowiązany jest stosownie do treści art. 6 kpa działać na podstawie przepisów prawa, zatem zobowiązany jest do przestrzegania regulacji wynikającej z przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. W rozpatrywanej sprawie organy administracji prowadząc postępowanie dopuściły się naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym wyczerpane zostały przesłanki sformułowane w art. 145 § 1 pkt 1 litera " a" i "c" ppsa, uzasadniające uwzględnienie skargi. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu odbywa się w oparciu o regulacje zamieszczone w art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ). W art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymieniono warunki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu. Stosownie natomiast do regulacji zamieszczonych w przywołanym wyżej rozporządzeniu, w celu ustalenia spełnienia tych warunków, organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice tego obszaru wyznacza się na mapie zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej sporządzonej w skali 1 : 500 lub 1 : 1000 ( § 3 ust. 2 rozporządzenia w związku z art. 52 ust. 1 pkt 2 podpunkt 1 ustawy ). Stosownie do regulacji zamieszczonych w § 9 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja taka zawiera część tekstową i graficzną. W części tekstowej przede wszystkim należy wykazać, że zostały spełnione warunki do ustalenia dla wnioskowanej inwestycji warunków zabudowy ( art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ) oraz zamieścić ustalenia wskazane w art. 54 pkt 1 i pkt 2, natomiast część graficzna składa się z mapy o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 2 na której organ dokonał oznaczenia linii rozgraniczających teren inwestycji. Załącznikami do decyzji o warunkach zabudowy są wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru analizowanego, zawierające część tekstową i graficzną. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające przedłożyły Sądowi akta administracyjne, które uniemożliwiają przeprowadzenie pełnej kontroli wydanych decyzji. W szczególności należy zwrócić uwagę, że dołączone mapy na których dokonywano analizy nie posiadają oznaczenia skali i są nieczytelne. Nie można w oparciu o nie ustalić czy został wyznaczony obszar analizowany i na jakiej zasadzie. Z kolei załącznik mapowy do decyzji organu I instancji z dnia [...] r. także nie wskazuje skali w jakiej został sporządzony i budzi zasadnicze wątpliwości czy zostały na nim wyznaczone linie rozgraniczające teren inwestycji i jaki jest ich przebieg. Także dołączona analiza słowna, polegająca na wypełnieniu formularza w ocenie składu orzekającego – nie spełnia wymogów analizy słownej, która winna być czytelna, zrozumiała, dla wszystkich stron postępowania. Z kolei sama decyzja organu I instancji ograniczyła się do stwierdzenia, iż dla wnioskowanej inwestycji zostały spełnione wymagania art. 61 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. oraz określenia warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest wadliwa, bowiem powinna ona w pierwszym rzędzie wskazać i omówić spełnienie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1, od których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach. Należy wyraźnie w decyzji wskazać na działki ( działkę ) sąsiednie, dostępne z tej samej ulicy co działka objęta wnioskiem , scharakteryzować ich zabudowę i dopiero po przyjęciu, że zabudowa ta pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, określić te wymagania. Należy także wyraźnie wskazać i uzasadnić spełnienie pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1. Omówienie spełnienia tych warunków w samej decyzji o warunkach zabudowy nie może być bowiem zastąpiona dołączoną analizą graficzną i słowną, nawet w sytuacji gdy spełnia ona wymogi ustawy i rozporządzenia, co ewidentnie wynika z art. 107 § 3 Kpa. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję dotkniętą wyżej omówionymi wadliwościami, stwierdzając, że została ona wydana zgodnie z prawem. Tym twierdzeniem organ odwoławczy zastąpił swój obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy załatwionej decyzją organu I instancji. Naruszył więc zasadę dwuinstancyjności zgodnie z którą organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji ( w tym przypadku jeszcze wadliwej ), a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego dopiero następstwem może być utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji, a w sytuacjach wyjątkowych podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 kpa. W postępowaniu ponownym sprawa trafi w pierwszym rzędzie do organu I instancji, który winien przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjne, kierując się naprowadzeniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku, gdy idzie o dokonanie analizy graficznej i słownej, jak również uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy i jej części składowych. Sąd pragnie też jednoznacznie stwierdzić, że powyższe wskazania wiążą jedynie w przypadku dalszego braku planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym znajduje się przedmiotowa działka. Jeżeli natomiast wskutek odwołania doszłoby do kontroli decyzji organu I instancji, organ odwoławczy powinien baczyć – wydając decyzję w II instancji – na swoje obowiązki określone art. 138 kpa oraz fakt, że jego decyzja winna także spełniać kryteria art. 107 § 3 kpa. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c", art. 135 i art. 152 ppsa orzeczono, jak w sentencji.