II SA/Gl 195/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r., 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Spółdzielni kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kopią pisma do J. G. z dnia 10 stycznia 2011 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w C. powiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) w C. o naruszeniu jej zdaniem przez adresata tego pisma przepisów prawa budowlanego w następstwie zdemontowania drzwi balkonowych i okna w mieszkaniu przy ul. [...] w C. W piśmie tym stwierdzono, że w następstwie prac wykonanych niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę, objęte nim mieszkanie "jest wychładzane nadmiernie, do jego ogrzania trzeba dostarczyć dużo więcej ciepła – ścianki boczne loggi oraz zaprojektowana ścianka zamykająca loggię nie spełniają obowiązujących norm cieplnych". Po przeprowadzeniu oględzin, po wszczęciu w tej sprawie postępowania, PINB w C. postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) zobowiązały J. G. do przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na zabudowie balkonu w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr [...] przy ul. [...] w C., uwzględniającej określone w tym postanowieniu okoliczności. W przewidzianym terminie J. G. przedłożył opinię techniczną opracowaną przez rzeczoznawcę mgr inż. K. K. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] (znak: [...]) PINB w C. nakazał J. G. wykonanie w terminie do dnia 20 grudnia 2012 r. w objętym postępowaniem lokalu mieszkalnym robót budowlanych celem jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Roboty te miały polegać na zamontowaniu drzwi i okna balkonowego między balkonem a przedmiotowym lokalem mieszkalnym oraz na doprowadzeniu balkonu do stanu zgodnego z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] znak [...]. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazał organ orzekający art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 104 kpa. W uzasadnieniu decyzji PINB w C. stwierdził, że J. G. dysponujący prawem odrębnej własności objętego postępowaniem lokalu mieszkalnego wykonał w nim roboty budowlane polegające na m. in. na zabudowie balkonu, likwidacji drzwi i okna balkonowego oraz ociepleniu zabudowanych ścian i płyt balkonowych (dolnej i górnej). Roboty te przeprowadził na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. oraz stanowiącego załącznik do tego pozwolenia projektu budowlanego. Projekt ten obejmował wykonanie zabudowy balkonu pomiędzy ściankami bocznymi i płytami balkonowymi poprzez montaż plastikowego okna na drewnianej ramie wzmocnionej profilami. Celem zatwierdzonej inwestycji było uzyskanie powierzchni rekreacyjnej i ochronnej przed opadami deszczu i śniegu. Jej projekt nie przewidywał demontażu stolarki okiennej i drzwiowej oraz ocieplenia ścian bocznych i płyt balkonowych. Faktycznie zaś inwestor wykonał dodatkowe roboty i czynności wykraczające poza zakres projektu budowlanego będącego załącznikiem do wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, m. in. usuwając drzwi i okno balkonowe oraz ocieplając górną oraz dolną płytę balkonową. W efekcie dokonano powiększenia lokalu mieszkalnego poprzez włączenie balkonu do części użytkowej mieszkania, łącząc balkon z jednym z pokoi. Świadczy o tym również montaż blatu na ściance podokiennej i dostosowanie poziomu posadzki balkonu do poziomu podłogi mieszkania. W konsekwencji organ stwierdził, że wykonane roboty budowlane zostały zrealizowane w sposób niezgodny z projektem budowlanym i z naruszeniem porządku prawnego. Ze względu na możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zasadnym jest zastosowanie procedury w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, który mówi o wykonaniu określonych czynności lub robót celem doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Analiza zebranego materiału dowodowego w sprawie, pozwala bowiem zdaniem PINB w C. stwierdzić, że inwestor wykonał roboty budowlane nie tylko wykraczające poza zakres zatwierdzonego projektu budowlanego, ale również w sposób niezgodny z prawem, powodując w konsekwencji zwiększenie powierzchni użytkowej całego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Organ przyznał przy tym, że działanie polegające m. in. na demontażu okna i drzwi balkonowych nie stanowi samo w sobie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, w związku z czym nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, jednakże roboty te spowodowały sytuację, w której inwestor wykorzystując uzyskaną zgodę właściwego organu na prowadzenie określonych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym, dokonał niezgodnego z prawem włączenia balkonu do powierzchni użytkowej mieszkania. W odwołaniu od tej decyzji J. G. zarzucił, że wbrew stanowisku organu pierwszej instancji i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" nie wykonał "żadnych robót budowlanych niezgodnie z prawem". Zabudowa balkonu, której dokonał zgodnie z pozwoleniem na budowę "oznaczała od początku dodatkową powierzchnię" i dziwił się, że Spółdzielnia na takie roboty wyraziła zgodę. Zabudowany zgodnie z projektem i pozwoleniem balkon chroni przed działaniem czynników atmosferycznych i z uwagi na jego powierzchnię pełni funkcję rekreacyjną. Po zabudowie balkonu istniejące wcześniej w ścianie balkonowej okno stało się "oknem wewnętrznym", jego likwidacja nie ma wpływu na konstrukcję lokalu i stanowi nieistotną zmianę w zakresie wynikających z pozwolenia na budowę robót budowlanych. Odwołujący się stwierdził nadto, że uzyskał na likwidację tego okna ustną akceptację pracowników Spółdzielni. Zwrócił też uwagę, że dopiero po wykonaniu spornych prac dokonano zmiany w regulaminie Spółdzielni zakazującej realizacji prac budowlanych, w wyniku których mogłoby dojść do zmiany udziałów właścicieli poszczególnych lokali we własności nieruchomości wspólnej. Jego zdaniem w sprawie nie może mieć znaczenia okoliczność, że ujawnienie zmiany udziałów będzie się wiązało z koniecznością poniesienia przez Spółdzielnię znacznych kosztów. Po rozpoznaniu tego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił w/w decyzję PINB w C. w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że odwołujący się roboty budowlane związane z zabudową balkonu zrealizował z odstępstwami od uzyskanego pozwolenia na budowę z dnia [...] r. Odstępstwa te polegały na usunięciu okna i drzwi balkonowych oraz ociepleniu od wewnątrz zabudowanego balkonu. Odstępstw tych nie można jednak zakwalifikować jako istotnych w rozumieniu art. 36a ust. 5 (a contrario) Prawa budowlanego i w konsekwencji jako wymagających decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jakkolwiek zgodnie z art. 36a ust. 6 tego aktu prawnego projektant powinien zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tych odstępstw. Zdaniem organu odwoławczego objęte pozwoleniem na budowę z dnia [...] r. roboty budowlane należało zakwalifikować jako rozbudowę budynku mieszkalnego prowadzącą do zwiększenia kubatury w części zabudowanej balkonu. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje w takiej sytuacji okoliczność zmiany w wyniku wykonania przedmiotowych robót, udziałów we współwłasności nieruchomości. W konsekwencji [...] WINB w K. stwierdził też, że zrealizowane przez inwestora dodatkowe roboty budowlane nie stanowiły naruszenia prawa, co dawało podstawę do przyjęcia, że postępowanie w tej sprawie należało uznać za bezprzedmiotowe i je umorzyć. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję [...] WINB w K. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w C. wniosła o jej uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew stanowisku organu odwoławczego roboty budowlane zostały wykonane przez J. G. z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę i od zatwierdzonego projektu budowlanego, który nie obejmował usunięcia okna i drzwi balkonowych. W następstwie tych robót doszło zaś do zwiększenia kubatury budynku i zmieniła się powierzchnia użytkowa mieszkania inwestora stanowiąca podstawę do określenia wielkości udziałów wszystkich lokali w części wspólnej nieruchomości. Objęte pozwoleniem na budowę roboty budowlane nie mogły zmierzać do faktycznej likwidacji balkonu w sensie zmiany jego funkcji i włączenia go do powierzchni użytkowej mieszkania J. G. przez powiększenie powierzchni pokoju do którego balkon przylega. Doprowadziło to do niezgodności zapisów w księgach wieczystych poszczególnych wyodrębnionych w budynku lokali mieszkalnych ze stanem faktycznym, których koszt usunięcia obciąża właścicieli tych lokali. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione, które Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi wziął pod rozwagę z urzędu zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że w następstwie zrealizowanych przez J. G. robót budowlanych doszło do zwiększenia kubatury budynku w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego i § 3 pkt 24a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych). Należy jednak zważyć, że do zwiększenia tej kubatury doszło w następstwie robót budowlanych wykonanych w oparciu o pozwolenie na budowę Starosty [...] z dnia [...] r. i w oparciu o zatwierdzony tym pozwoleniem projekt budowlany, zgodnie z którym miało dojść do całkowitej zabudowy balkonu ścianką pomiędzy jego ściankami bocznymi i płytami balkonowymi (górną i dolną). W ściance tej, przymocowanej do drewnianej ramy i ocieplonej styropianem o grubości 10 cm, miało być osadzone plastikowe okno. Po takiej zabudowie balkonu całą jego kubaturę wlicza się do kubatury budynku (zgodnie z § 3 pkt 24a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Oznacza to, że do zwiększenia tej kubatury nie doszło samowolnie ale w następstwie robót budowlanych wykonanych w oparciu o pozwolenie na budowę. Do zwiększenia tego doszłoby zatem również w sytuacji, gdyby nie zostało zdemontowane okno i drzwi balkonowe w istniejącej dotychczas ścianie balkonowej. W konsekwencji nie można podzielić stanowiska skarżącej Spółdzielni, iż w związku z objętymi postępowaniem robotami budowlanymi doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego lub do wykonania tych robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 tego aktu prawnego. Wbrew stanowisku organu odwoławczego powyższe ustalenie i stwierdzenie nie przesądza jednak w okolicznościach niniejszej sprawy o bezprzedmiotowości postępowania naprawczego i nie daje podstaw do zawartego w zaskarżonej decyzji stwierdzenia, że wykonanie przez inwestora dodatkowych robót polegających na demontażu drzwi i okna balkonowych nie stanowi naruszenia prawa. Należy bowiem zważyć, że zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego postępowanie naprawcze powinno być prowadzone również w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone, że prowadzone lub wykonane – zrealizowane (w zw. z treścią art. 51 ust. 7) roboty budowlane zostały wykonane nie tylko z nieistotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę ale również w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W tym zaś zakresie sprawa nie została zdaniem Sądu dostatecznie wyjaśniona i rozważona do końcowego załatwienia, które to uchybienie proceduralne polegające na naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. W szczególności organy orzekające (kwestię tę pominięto również w skardze) nie odniosły się w kontekście obowiązujących przepisów do zawartego we wniosku Spółdzielni z dnia 10 stycznia 2011 r. stwierdzenia, że w następstwie wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót, objęte nimi mieszkanie jest nadmiernie wychładzane, gdyż ścianki boczne loggi oraz zaprojektowana ścianka zamykająca loggię niespełniają obowiązujących norm cieplnych. Twierdzenie to wymagało zbadania i wyjaśnienia w sytuacji, gdy zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1f obiekt budowlany powinien być projektowany i budowany m. in. w sposób zapewniający odpowiednią charakterystykę energetyczną budynku oraz racjonalne użytkowanie energii. Z przepisem tym koresponduje treść przepisów Działu X rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodności z tymi przepisami wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót budowlanych, organy orzekające w ogóle nie zbadały (w związku z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine Prawa budowlanego). Zarzut ten jest uzasadniony tym bardziej gdy zważy się, że jak wynika z części opisowej projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę dnia [...] r. grubość ściany, która miała być zgodnie z tym pozwoleniem zabudową balkonu nie zapewniała pełnych walorów ochrony cieplnej. Było to zaś dopuszczalne, gdy zgodnie z tym projektem ściana ta miała zapewnić jedynie pełniejsze wykorzystanie balkonu "w sezonie jesiennym i wiosennym". Diametralnie inna sytuacja zaistniała, gdy zarówno ta ściana jak i ścianki boczne balkonu stały się ściankami zewnętrznymi mieszkania inwestora, czego zarówno projekt jak i wydane w oparciu o niego pozwolenie na budowę nie przewidywały. Ustaleń co do spełnienia przez mieszkanie uczestnika (po wykonaniu z odstępstwami robót budowlanych) wymagań wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 1f Prawa budowlanego oraz z przepisów Działu X rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie zawiera również ocena techniczna wykonanych robót, autorstwa rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. K. K., z której dowód dopuścił organ pierwszej instancji. Zawarte w końcowym wniosku tej oceny stwierdzenie, że wykonanie obudowy balkonu można użytkować bez dodatkowych strat ciepła, nie zostało bowiem poparte żadnymi merytorycznymi ustaleniami i rozważaniami w części zasadniczej tej ekspertyzy. Nadto stwierdzenie to odnosi się do wykonanej obudowy balkonu, a nie do powstałego w wyniku tej obudowy pomieszczenia mieszkalnego. Brak wyjaśnienia i rozważenia sprawy w powyższym zakresie, co uczynią organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, daje zdaniem Sądu podstawę do stwierdzenia, że w dotychczasowym postępowaniu nie wykluczono ziszczenia się przesłanek do zastosowania treści art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine , art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego. W konsekwencji stanowisko organu odwoławczego, co do bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa należało uznać co najmniej za przedwczesne. Uzasadnia to nadto wydanie orzeczenia również w odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji. W odniesieniu do wywodów skargi należy dodatkowo podnieść, że jak to zasadnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, na treść orzeczeń organów nadzoru budowlanego nie mogła mieć wpływu okoliczność, że w następstwie objętych postępowaniem robót budowlanych może wystąpić potrzeba zmiany udziałów właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych we współwłasności całej nieruchomości, skoro doszło do tego w następstwie robót budowlanych zrealizowanych zgodnie z pozostającym w obiegu prawnym pozwoleniem na budowę. Z powyższych względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a., zaś w przedmiocie kosztów postępowania stosownie do jego wyniku na podstawie jej art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211. mw