II SA/Gl 196/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska, WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek, po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. i J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. Nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. działając w oparciu o art. 123 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał A. S.: 1) wstrzymać roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego na działce nr A w G., 2) zabezpieczyć teren budowy do czasu uzyskania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, 3) przedstawić, w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, opinię dotyczącą możliwości odprowadzenia wód opadowych z przedmiotowego budynku w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, wykonaną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że działając na skutek zawiadomienia M. F. właścicielki sąsiedniej działki nr B wszczął postępowanie w sprawie odprowadzania wód opadowych z obiektów budowlanych posadowionych na działkach stanowiących własność A. S. i A. S.. W toku tego postępowania ustalono, że na działce A, której właścicielką jest A. S. prowadzone są roboty budowlane w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone w dniu [...] r. nr [...] przez Wójta Gminy G.. W ocenie organu nadzoru budowlanego przedmiotowa inwestycja była wykonywana niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu uzyskania pozwolenia na budowę, w zakresie odprowadzania wód opadowych. Wody te były bowiem kierowane do "systemu melioracyjnego okolicznych terenów", a ponadto odprowadzane za pomocą "rurek drenarskich 0,75 mm" będących fragmentem kanalizacji deszczowej. Taki system odprowadzania wód opadowych, zdaniem organu, mógł spowodować zagrożenie mienia i środowiska, a także był niezgodny z przepisami, a w szczególności § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). W zażaleniu na to postanowienie A. S. podała, że woda opadowa z jej posesji jest odprowadzana od 25 lat w ten sam sposób. Prowadzona przez nią przebudowa budynku mieszkalnego, a także budowany przez jej syna A. S. budynek nie zmieniły w sposób istotny istniejącej wcześniej instalacji, a spowodowały jedynie drobne jej przesunięcie (o ok. 3 m), a także dobudowę nowego 10 metrowego odcinka. Od 38 lat wody opadowe z jej działki są odprowadzane też rurkami drenarskimi. Żaląca się podniosła także, że prowadzone przez nią i syna roboty budowlane, były połączone z wcześniejszą rozbiórką szklarni, co w efekcie spowodowało zmniejszenie powierzchni dachów posadowionych na jej posesji obiektów budowlanych ze [...] m2 do [...] m2. W dalszej części zażalenia A. S. wskazała, że zarówno w decyzji z [...] r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i w zatwierdzonym decyzją z [...] r. projekcie budowlanym była mowa tylko o odprowadzaniu wód opadowych z dachów i powierzchni utwardzonych na teren działki w sposób nie powodujący zalewania działek sąsiednich, a zatem organ I instancji powołując się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) naruszył zasadę, że prawo nie działa wstecz. Podała następnie, że w uzasadnieniu postanowienia zawarto nieprawdziwą informację o odprowadzaniu wód opadowych z jej nieruchomości do systemu melioracyjnego okolicznych terenów, bowiem to ona wraz z mężem J. S. wykonali 38 lat temu studnię zbiorczą odbierającą wody także z okolicznych pól, w tym także pól M. F.. Gromadząca się w tej studni woda jest zaś odprowadzana rurociągiem drenarskim do kanalizacji deszczowej przy ul. A. A. S. domagała się także od organu odwoławczego wskazania osób, które pokryją koszt sporządzenia nakazanej opinii. Do zażalenia dołączyła też dwie wyżej wskazane decyzje Wójta Gminy G. oraz sporządzoną przez osobę z uprawnieniami budowlanymi opinię z dnia [...] 2003 r. dotyczącą spływu wód powierzchniowych i przypowierzchniowych z zabudowań przy ul. B i A w G.. Zaskarżonym postanowieniem wydanym w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ ten wskazał, że aktualnie obowiązujące przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "miały także swoje odzwierciedlenie w § 28 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. nr 10, poz. 46 ze zm.). Z przepisu tego wynikało, iż działka budowlana na której są usytuowane budynki powinna być wyposażona w odrębną kanalizację deszczową przyłączoną do kanalizacji ogólnospławnej. W razie braku kanalizacji deszczowej przepis ten dopuszczał odprowadzanie wód opadowych na własny teren. Organ odwoławczy wskazał też, że zatwierdzony projekt budowlany rozbudowy budynku mieszkalnego na działce A nie zawierał rozwiązań odnoszących się do odprowadzania wód deszczowych poza teren działki, a opisany w przedłożonej opinii istniejący od lat system odprowadzania wody został dodatkowo obciążony wodami z rozbudowanych budynków. Wobec powyższego, w opinii organu II instancji, wdrożone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie było zgodne z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. S. i J. S. wnieśli o uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako niezgodnego z prawem (dosłownie "o oddalenie"). W uzasadnieniu skargi wskazali, że rozbudowę budynku mieszkalnego i budowę garażu prowadzili na istniejącym wcześniej budynku socjalnym, łączniku przylegającym do szklarni i kotłowni. Obiekty te zostały wybudowane w latach 1966-1978 i posiadały pełne i zgodne z przepisami prawa odwodnienie, a tym samym prowadzona rozbudowa nie wymagała nowych rozwiązań tej kwestii, gdyż istniejąca instalacja była sprawna. Skarżący podnieśli też, że zlikwidowali [...] m2 dachów szklarni, co spowodowało, że ilość odprowadzanej wody zmniejszyła się o połowę. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu tego stanowiska podał, że w okresie dwóch miesięcy ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych organ I instancji nie wydał decyzji z art. 51 Prawa budowlanego, a zatem wydane postanowienie to z mocy prawa utraciło ważność, co pociągnęło za sobą utratę ważności także zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Poddane kontroli Sądu postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mogło się ostać, gdyż zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w aspekcie jego zgodności z prawem należy w pierwszym rzędzie wskazać, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach. Orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że w sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem w ich opinii roboty budowlane prowadzone na działce nr A w G. mimo, że prowadzone były w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego i zgodnie z zatwierdzonym projektem, to jednak naruszały przepisy określające warunki techniczne w zakresie odprowadzania wód opadowych. Wskazać należy, że możliwość wstrzymania robót budowlanych w takiej sytuacji zgodnie z przywołanym przepisem może mieć miejsce tylko w przypadku prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Zgodzić się należy z organami nadzoru budowlanego, że przepisami o jakich mowa w analizowanej regulacji normatywnej są m.in. przepisy określające warunki techniczne jakim powinny odpowiadać realizowane obiekty. Z treści analizowanej normy wynika jednak, że naruszenie wspomnianych przepisów musi być istotne, przy czym ustawodawca nie zdefiniował co należy rozumieć przez termin "istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach" pozostawiając ocenę stopnia dokonanego odstępstwa uznaniu organu administracyjnego. Uznania administracyjnego jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych nie można jednak sprowadzić do swobody, czy wręcz dowolności oceny (por. m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2004 r. III SA 212/03 – LEX nr 147341; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r. II SA 2486/01 LEX nr 149543; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1994 r. Wspólnota z 1994 r. nr 15, poz. 18), a ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji czy postanowienia są większe w przypadku gdy organ orzeka w ramach uznania administracyjnego, aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Przenosząc te ustalenia na grunt kontrolowanego postępowania wskazać należy, że orzekające w sprawie organy z tego zadania nie wywiązały się należycie. Zauważyć trzeba, że organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu odwołał się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które stosownie do zawartego w nim przepisu § 330 pkt 1 nie mogło mieć zastosowania w kontrolowanym postępowaniu. Na uchybienie to zwróciła uwagę we wniesionym zażaleniu skarżąca, jednak organ II instancji zarzut ten zbagatelizował wskazując, że § 28 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zawiera zbliżoną regulację. Organ ten jednak zapomniał wskazać na ust. 3 § 28 przywołanego rozporządzenia zgodnie, z którym warunki określone w ust. 1 i 2 nie dotyczą zabudowy m. in. jednorodzinnej i zagrodowej. Odnosząc się do wniosku organu odwoławczego o umorzenie postępowania sądowego ze skargi na przedmiotowe postanowienie wskazać należy, że z woli ustawodawcy została przewidziana możliwość kwestionowania przez stronę trafności postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w drodze zażalenia, o jakim mowa w ust. 5 tego artykułu. Na tej drodze zatem strona powinna mieć zagwarantowane prawo dokonania weryfikacji stanowiska organu I instancji przez organ II instancji co do wystąpienia w sprawie przypadku określonego w art. 50 ust. 1 omawianej ustawy. Analiza przepisów cytowanego aktu prawnego, w szczególności art. 50 i 51, nie wskazuje też, aby w rozpatrywanej sprawie wystąpiły przesłanki bezprzedmiotowości postępowania sądowego z przyczyn przedstawionych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie można zwłaszcza zgodzić się z tym, że bezprzedmiotowość postępowania wynikła z niewydania decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 tej ustawy w terminie określonym w art. 50 ust. 4. Utrata ważności omawianego postanowienia nie eliminuje potrzeby zbadania przez sąd administracyjny prawidłowości jego zastosowania w sprawie, gdy niezadowolona strona, zgodnie z upoważnieniem ustawodawcy, wykorzystała przewidziany w prawie środek zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Wskazać też należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że nawet wydanie decyzji określonej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w terminie wskazanym w art. 50 ust. 4 tej ustawy nie może być traktowane jako substytut kontroli instancyjnej w odniesieniu do rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 omawianej ustawy (por. wyrok NSA z 27 września 2002 r. IV SA 2174/00 ONSA z. 4 poz. 138). Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zastosuje się do wskazań Sądu i umorzy zatem postępowanie w przedmiotowej sprawie. Z przytoczonych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na mocy art. 200 i 205 P.p.s.a.