II SA/Gl 197/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Z.-N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zażalenia na niezałatwienie w terminie sprawy wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną postanawia: odrzucić skargę . W zażaleniu z dnia [...] r. wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. A. Z. –N. zarzuciła Prezydentowi Miasta C. niezałatwienie w terminie określonym w art. 35 k.p.a. sprawy jej wniosku z dnia [...] r. o przyznanie odszkodowania za działkę nr [...] k. m. [...] stanowiącej część ul. [...] w C.. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało złożone zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu podało ono, że z wyjaśnień Urzędu Miasta C. oraz akt sprawy wynika, że w [...] r. przed Sądem Rejonowym w C. zawisła sprawa z wniosku Gminy C. w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia przez tą Gminę przedmiotowej działki. W tym stanie rzeczy – zdaniem Kolegium – działania Gminy w tej sprawie nie mogą skończyć się wydaniem decyzji administracyjnej określającej wysokość odszkodowania za przedmiotową działkę, skoro sąd powszechny wyda orzeczenie co do zasadności wniosku o zasiedzenie, a zatem wyłączone jest stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze na to postanowienie opartej na przepisie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a. ) A. Z. –N. wniosła o jego uchylenie i zobowiązanie Prezydenta Miasta C. do załatwienia sprawy zgodnie z jej wnioskiem. W odpowiedzi na skargę SKO w C. wniosło o jej odrzucenie. W uzasadnieniu tego wniosku Kolegium wskazało także jako podstawę prawną przepis art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. podnosząc, że zaskarżone postanowienie nie zostało w nim wymienione, bowiem nie służy na nie w świetle art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. oraz zgodnie z art. 3 § 3 tej ustawy orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Skarżąca swoją skargę oparła na przepisie art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., który poddaje jurysdykcji sądów administracyjnych sprawy skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W orzecznictwie i doktrynie zarysował się spór, co do formy w jakiej powinno zapaść orzeczenie organu wyższego stopnia wydane w trybie art. 37 § 2 k.p.a., zwłaszcza w przypadku uznania zgłoszonego żądania za pozbawione podstaw, a także co do przysługujących stronom środków odwoławczych od takiego orzeczenia. W wyroku z dnia 27 marca 2002 r. II SA 2280/01 (LEX nr 83813) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "odpowiedź organu administracji państwowej wyższego stopnia, udzielona stronie na jej zażalenie złożone w sposób przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. stwierdzająca niesłuszność merytoryczną jej żądania, jest decyzją administracyjną. Od takiej decyzji, jako wydanej w pierwszej instancji, choćby z naruszeniem właściwości instancyjnej, stronie przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, a nie skarga do sądu administracyjnego. Podobne stanowisko NSA zajął także w wyroku z dnia 7 października 1983 r., SA/Lu 172/03 (OSPiKA 1985, z. 7-8, poz. 125), w którym stwierdzono, że "odpowiedź organu administracji państwowej wyższego stopnia, udzielona stronie na jej zażalenie złożone w sposób przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., stwierdzająca niesłuszność merytoryczną jej żądania, jest decyzją administracyjną". Stanowisko to zdaniem Sądu nie znajduje jednak oparcia w treści art. 104 k.p.a., oraz pomija regulację zawartą w art. 123 tej ustawy. Powyższy pogląd Sądu zdaje się być też aktualnie podzielany w orzecznictwie jak i doktrynie. I tak NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2001 r., IV SA 1866/00 (ONSA 2002, nr 4, poz. 144) stwierdził, że w przypadku uznania zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. za nieuzasadnione, organ powinien wydać postanowienie. W innym wyroku z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 572/99 (ONSA 2002, nr 3, poz. 116) wydanym na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), Sąd ten stwierdził, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Ponadto trafnie w nim wskazano, że stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i powinno mieć formę postanowienia, na które stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Stanowisko takie zachowuje aktualność także na gruncie obowiązującej ustawy P.p.s.a. i podziela go jak już wspomniano większość przedstawicieli doktryny wypowiadających się w tej kwestii (Por. m.in. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 87; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005). W tym stanie rzeczy należy uznać, że orzeczenie organu wyższego stopnia wydane w trybie art. 37 § 2 k.p.a. winno zapaść w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Na takie rozstrzygnięcie nie przysługuje także skarga do sądu administracyjnego. Mimo uznania przez organ wyższego stopnia zażalenia wniesionego w oparciu o art. 37 § 1 k.p.a. za nieuzasadnione stronie przysługuje jednak skarga na bezczynność, którą należy wnieść stosownie do przepisu art. 54 § 1 P.p.s.a. za pośrednictwem organu, którego bezczynności skarga ta dotyczy. W związku z powyższym na mocy art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. Sąd skargę odrzucił.