II SA/Gl 197/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] 2006 roku skarżąca M. O. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z użytkowym poddaszem i garażem w B. przy ulicy A na działce o numerze A. O wszczęciu postępowania organ zawiadomił strony pismem z dnia [...] 2006 roku. W toku postępowania organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu oględzin w terenie i przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), sporządził w dniu [...] 2006 roku projekt decyzji odmawiającej ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. O sporządzeniu projektu zawiadomiono skarżącą, która w dniu [...] 2006 roku zapoznała się z tym projektem stwierdzając, że się z nim nie zgadza. W dniu [...] 2006 roku organ pierwszej instancji wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu uzyskania opinii "MZD". W aktach sprawy znajduje się postanowienie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w B., działającego z upoważnienia organu pierwszej instancji, określające pozytywnie warunki skomunikowania planowanej zabudowy. Postanowienie to datowane jest na dzień [...] 2006 roku. Z kolei postanowieniem z dnia [...] roku organ pierwszej instancji "wznowił" postępowanie w sprawie, powołując się na wydanie opinii MZD. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. odmówił ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. W podstawie prawnej decyzji powołany został przepis art. 4 ust. 2, art. 54 , art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu natomiast wyjaśniono, że dla terenu planowanej inwestycji nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym warunki dla nowej zabudowy ustala się w decyzji wydawanej na podstawie art. 61 ustawy. Złożony przez inwestora wniosek był kompletny. Na podstawie sporządzonej analizy ustalono, że planowane zamierzenie nie spełnia łącznie warunków z art. 61 ustawy. W szczególności analiza ta wskazuje na brak zabudowy odpowiadającej warunkom przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wskazano także, iż dojazd do działki nie spełnia warunków technicznych, proponowana droga nie jest drogą publiczną, a to z kolei nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stwierdzono, że dla terenu objętego wnioskiem gmina nie posiada decyzji Wojewody o zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy. W obszernym uzasadnieniu skarżąca wskazała m.in., że sporzadzona przez organ pierwszej instancji analiza jest niezgodna z przepisami prawa i nie oddaje stanu faktycznego terenu. Na załączonych mapach nie zaznaczono wszystkich budynków. Błędnie ustalono, że wnioskowana działka nie graniczy z działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Pominięto, że w obszarze analizowanym znajdują się cztery działki zabudowane budynkami mieszkalnymi, w tym dwie w linii zabudowy. Brak dostępu do drogi publicznej został ustalony w sprzeczności z treścią opinii MZD. Skarżąca wskazała także, że co najmniej dwa budynki na terenie objętym analizą korzystają z tej samej drogi publicznej. Odnosząc się do braku decyzji Wojewody w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych skarżąca zwróciła uwagę, iż w tym zakresie organ winien był ograniczyć się do zbadania przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 10, art. 77 i art. 107 § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego) wskazując, że nie miała możliwości zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału, nie został jej przedstawiony projekt decyzji, ani też analizy. Załączone do decyzji mapy stanowiące załącznik graficzny nie są kompletne, gdyż brak jest map w skali 1:1000 i 1:10000, natomiast mapa w skali 1:500 oraz inwentaryzacja terenu nie zawierają legendy i skali. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej powołano się na art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu natomiast wyjaśniono, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków podanych w art. 61 ust. 1 ustawy. Jednym z nich jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i cech oraz parametrów zabudowy. Z ustaleń faktycznych wynika, że takiej zabudowy na działkach sąsiednich brak. Za nietrafne uznano natomiast stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie braku dostępu do drogi publicznej. Dostęp do takiej drogi może bowiem się odbywać za pośrednictwem drogi dojazdowej, a taki charakter ma droga stanowiąca działkę nr B. Odnośnie braku zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na nierolnicze wskazano, że podniesiona przez organ pierwszej instancji okoliczność nie mogłaby stanowić przeszkody dla realizacji zamierzenia inwestycyjnego z uwagi na rozmiar nieruchomości objętej wnioskiem. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu organ odwoławczy stwierdził, że zapewnił taki udział udostępniając na spotkaniu w dniu [...] 2006 roku całość akt sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazując na te same zarzuty, jakie wcześniej sformułowała w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji stwierdziła, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę tych argumentów, jak również uwag zgłoszonych na spotkaniu w dniu [...] 2006 roku. Podkreśliła, że analiza opisowa została wykonana przez organ pierwszej instancji dopiero po złożeniu przez nią odwołania. Wskazała, że nie ustosunkowano się do braku możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a ponadto, że naruszono przepisy o terminach załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Na wstępie wskazać należy, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Ustalenie takie następuje w trybie określonym w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W ocenie Sądu zarówno ustalenie tych wymagań, jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostały dokonane przez organ pierwszej instancji w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. W szczególności wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Tymczasem znajdujący się w aktach sprawy projekt decyzji wraz z projektem analizy datowany na dzień [...] 2006 roku nie zawiera jakiejkolwiek wzmianki o jego autorze. Z porównania treści tego projektu i treści decyzji wynika, że w istotny sposób różnią się one od siebie. To z kolei prowadzić musi do wniosku, że decyzja organu pierwszej instancji w takiej treści w jakiej została wydana nie została poprzedzona sporządzeniem jej projektu, co stanowi naruszenie art. 60 ust. 4 ustawy. Naruszenie to należy uznać za mające wpływ na wynik sprawy, albowiem w istocie doszło do wydania decyzji bez uprzedniego umożliwienia stronie zapoznania się z jej projektem i złożenia ewentualnych uwag i wyjaśnień. To uchybienie wyczerpuje także znamiona uchybienia zasadzie określonej w art. 10 kpa. Okoliczność, że decyzja podpisana została przez urzędnika będącego architektem w niczym nie usprawiedliwia wskazanego naruszenia przepisów prawa. Zwrócić przyjdzie także uwagę na treść § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w myśl którego warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Z kolei § 9 ust. 2 stanowi, że wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Dalej przepis odsyła do art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, który określa wymagania odnośnie mapy, na której analiza ta ma być dokonana. Na podstawie akt sprawy nie sposób ustalić, które ze znajdujących się w nich map stanowią załącznik do decyzji organu pierwszej instancji. W treści decyzji wskazano jedynie, że załącznikiem do niej jest "podkład geodezyjny z analizą zagospodarowania". Tymczasem w aktach znajduje się kilka map bezpośrednio ułożonych za decyzją (karty [...]–[...] akt organu pierwszej instancji) lecz z żadnej nie wynika, że stanowią one załącznik do decyzji (brak opisu i pieczęci organu). W ocenie Sądu żadna ze znajdujących się w aktach sprawy map nie spełnia kryteriów określonych w powołanych przepisach. W szczególności mapy te nie są oznaczone godłem, nie zawierają skali, nie zawierają legendy oraz oznaczenia autora opracowania. Takie mapy nie mogą zatem zostać uznane za mapy, o których mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż dokonana analiza nie może zostać uznana za rzetelną i pozwalającą na podjęcie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że ze zgromadzonego w sprawie materiału, mimo iż nie jest on kompletny i prawidłowy pod względem formalnym wynika, że wbrew twierdzeniom organów obu instancji działka, której dotyczy postępowanie bezpośrednio sąsiaduje z działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym (działka nr C) dostępną z tej samej drogi publicznej (ulicy A). Ponadto wzdłuż działki nr B istnieją zabudowania tworzące określoną linię zabudowy. W ocenie Sądu dokonując analizy na potrzeby ustalenia warunków zabudowy należy brać pod uwagę również i te zabudowania, których budowa nie została zakończona, a jest realizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadne są również i te zarzuty skargi, które dotyczą naruszenia zasad postępowania administracyjnego. W szczególności brak jest w aktach sprawy dokumentów wskazujących na zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 kpa). Zawiadomienie z dnia [...] 2006 roku doręczone zostało wyłącznie skarżącej, a o zmianie projektu decyzji żadna ze stron nie została poinformowana. Materiał dowodowy, jak wyżej wykazano, był niekompletny i nie wyjaśnił sprawy w sposób dostateczny, czym uchybiono przepisom art. 7 i 77 kpa. Wątpliwość budzi także wydanie w dniu [...] 2006 roku postanowienie o zawieszeniu postępowania z przyczyny, która w tym dniu już nie istniała, albowiem postanowienie opiniujące wydane zostało przez ten sam organ w dniu [...] 2006 roku. Wskazać natomiast przyjdzie, że Sąd podziela to stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które dotyczy dostępu do drogi publicznej i braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Tym samym należy uznać, iż w tym zakresie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedstawione wyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.– zwanej dalej p.s.a.). Zarówno bowiem naruszenie prawa materialnego (art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 w zw. z rozporządzeniem, o którym mowa w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jak i przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 10, art. 77 kpa) mogły mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze poczynione wyżej ustalenia, w szczególności w kwestii analizy mającej na celu stwierdzenie istnienia bądź braku istnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.