II SA/Gl 197/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze skargi S. B., J. T. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku oddala skargę. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. działając na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), udzielił M. L. i P. L. pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-handlowego położonego na działce nr 1 (obecnie nr 2) przy ul. [...] w B. – w zakresie obejmującym część "A" wg oznaczenia na załączniku do decyzji, z przeznaczeniem na działalność w zakresie nieuciążliwym i niekolizyjnym dla mieszkalnictwa. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 1992-1994 r. przez poprzedniego właściciela działki i był użytkowany jako gospodarczo-magazynowy. Decyzją z dnia [...] r. PINB nakazał wykonanie robót wykończeniowych w przedmiotowym obiekcie biurowo-handlowym oraz ustalił obowiązek uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Następnie kolejną decyzją z [...]r . Prezydent Miasta B. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-handlowego. Jednakże decyzją z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność tejże decyzji, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. utrzymał tę decyzję w mocy. W odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym odmówiono jednak stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r., bowiem obowiązujący w dacie budowy plan miejscowy (uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia [...]r.), dopuszczał na tym terenie taki sposób zagospodarowania. Stąd też organ I instancji stwierdził, że należało ponownie rozpoznać wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku w trybie art. 42 ustawy z 1974 r., a nie na podstawie art. 55 ustawy z 1994 r., jak to miało miejsce poprzednio i stało się przyczyną stwierdzenia nieważności poprzedniej decyzji. Zgodnie z wytycznymi, zawartymi w poprzedniej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, organ I instancji w dniu [...] r. przeprowadził oględziny celem zbadania wykonania obowiązku, nałożonego decyzją z dnia [...]r., która pozostaje w obrocie prawnym. Na tej podstawie organ ustalił, że wykonano nakazane roboty wykończeniowe oraz stwierdził, że obiekt nie jest obecnie użytkowany. Stąd też organ nadzoru budowlanego uznał, że przedmiotowa część obiektu (oznaczona jako "A"), nadaje się do użytkowania. Jednocześnie wyjaśnił, że pozostałe części obiektu, dobudowane po 2003 r., są przedmiotem odrębnego postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący J. T. i S. B. jako właściciele nieruchomości sąsiedniej. Odwołujący się zanegowali ustalenia organu I instancji, aby obiekt nie był użytkowany, gdyż od 2013 r. na piętrze mieści się mieszkanie obecnych właścicieli nieruchomości, czego nie obejmowała decyzja z [...]r. Wybudowany samowolnie zakład był bardzo uciążliwy. Odwołujący się przedstawili też przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Ich zdaniem wydana decyzja legalizacyjna jest niezgodna z prawem, gdyż nie precyzuje rodzaju działalności handlowej, a postępowaniem należało objąć cały obiekt. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania i zacytowaniu treści art. 42 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., wyjaśnił, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie musi się odnosić wyłącznie do zakresu obowiązków, nałożonych decyzją z art. 40 tej ustawy. Zatem na obecnym etapie postępowania brak podstaw do badania przesłanek rozbiórki z art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie jest zaś stwierdzenie zdolności obiektu do użytku. Pracownicy nadzoru budowlanego co do zasady mogą zaś samodzielnie dokonywać ustaleń w tym zakresie. Zdaniem organu odwoławczego, pozostałe argumenty odwołania, nie mają wpływu na treść odwołania. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego skarżący obszernie przedstawili przebieg postępowania oraz ponowili zarzuty i argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji co do wadliwego ustalenia, że obiekt nie jest użytkowany oraz niesprecyzowania rodzaju działalności handlowej. Podnieśli, że w budynku nigdy nie było handlu, ani biur. Stąd też organy nie ustaliły jego przeznaczenia oraz ilości miejsc postojowych. W tej sytuacji skarżący domagali się wydania nakazu przeznaczenia spornego budynku na mieszkania socjalne, biura bądź pod usługi podstawowe. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. W toku rozprawy sądowej skarżąca podtrzymała skargę i argumenty w niej zawarte. Podkreśliła, iż w jej ocenie decyzja z [...]r. nie może być podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części A przedmiotowego budynku. W części B i C prowadzona jest uciążliwa działalność, w związku z czym wnoszą o zobowiązanie Prezydenta Miasta B. do wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem, iż teren położony jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej. Zarzuciła, że Prezydent wydaje swoje decyzje z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący przychylił się do powyższego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu mogła być wyłącznie zgodność z prawem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części budynku, zrealizowanego pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., określonej jako "A" na załączniku graficznym do decyzji organu I instancji. Zaskarżona decyzja nie narusza zaś prawa materialnego, ani też organy nadzoru budowlanego nie uchybiły regułom procedury w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie bowiem stwierdziły organy obu instancji, że wskutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z [...]r., co nastąpiło dopiero w [...]r., należało ponownie rozpoznać sprawę w tym zakresie, jakby nigdy nie była rozstrzygnięta. Przyczynę stwierdzenia nieważności poprzedniej decyzji było zaś jej wydanie na podstawie art. 55 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), podczas gdy sprawa winna być rozpoznana w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., wyżej powołanego. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie mogło nastąpić wyłącznie na rzecz obecnych właścicieli obiektu, którzy nim władają. Zmiana właścicieli i opisywany w skardze sposób użytkowania samowolnie zrealizowanej tej części budynku, następnie rozbudowanej po 2003 r. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, niewątpliwie obiekt był użytkowany samowolnie, lecz taki stan rzeczy nie mógł skutkować ani wydaniem nakazu jego rozbiórki (co do części "A"), ani też odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie, czy wreszcie, udzieleniem pozwolenia na użytkowanie obiektu z określeniem funkcji jako mieszkalnej, czego domagali się skarżący. Przesądzający jest bowiem fakt, że decyzją z [...]r., wydaną w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazano ówczesnej właścicielce budynku wykonanie robót wykończeniowych w istniejącym obiekcie, którego funkcję określono jako biurowo-handlową. Decyzja ta nie precyzowała rodzaju działalności handlowej. Zatem na obecnym etapie postępowania organy nadzoru budowlanego nie były uprawnione do skonkretyzowania przeznaczenia obiektu w zakresie rodzaju handlu. Mimo tego w decyzji organu I instancji z korzyścią dla skarżących zawężono dopuszczalną działalność jako nieuciążliwą i niekolizyjną dla mieszkalnictwa, bowiem tego rodzaju usługi były przewidziane na przedmiotowym terenie w dacie wydania decyzji z [...]r., opartej na przepisie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W ramach niniejszego postępowania sądowego skład orzekający nie był uprawniony do objęcia kontrolą tejże decyzji, która determinuje dalszy tok postępowania. Decyzja ta była przedmiotem odrębnego postępowania nadzwyczajnego, w którym jednak odmówiono stwierdzenia jej nieważności (decyzje te zostały przywołane przez organ obydwu instancji). Bez znaczenia są zatem wszelkie zarzuty skarżących pod adresem powyższej decyzji i co do działania Prezydenta Miasta jako organu ówcześnie właściwego do udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu. Kwestia braku udziału skarżących w postępowaniu, zakończonym decyzją z [...]r., mogła być przedmiotem postępowania wznowieniowego (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Dopóki jednak decyzja z art. 40 Prawa budowlanego, pozostaje w obrocie prawnym, ma walor wiążący i przesądzający dla dalszego toku postępowania. Wykonanie nałożonego tą decyzją nakazu i stwierdzenie zdatności obiektu do użytku obligowało organy nadzoru budowlanego do udzielenia obecnym właścicielom pozwolenia na użytkowanie części obiektu, zrealizowanej pod rządami ustawy z 1974 r. Dobudowane dwie dalsze części (B i C), są zaś przedmiotem odrębnego postępowania, bowiem podlegają innemu reżimowi prawnemu jako zrealizowane pod rządami ustawy z 1994 r. Brak zaś jakichkolwiek podstaw do połączenia obu spraw, czy też odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej części budynku. Bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z [...]r., nie jest też możliwe ponowne badanie przesłanek rozbiórki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Zatem nie ma żadnego znaczenia fakt, że obecnie na przedmiotowym terenie nie obowiązuje plan miejscowy. Wydany nakaz nie obejmował też wykonania miejsc postojowych. Akcentowana uciążliwość funkcjonującego zakładu w pozostałej części budynku może być przedmiotem odrębnego postępowania. Faktem jest, że z akt sprawy wynika, że obecni właściciel ubiegali się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy celem zmiany przeznaczenia części budynku na cele mieszkaniowe, co koreluje z zarzutami skarżących, że obiekt jest użytkowany jako mieszkanie. Jednak postępowanie w zakresie zmiany sposobu użytkowania zostało umorzone jako bezprzedmiotowe. Decyzja o warunkach zabudowy jest zaś wydawana wyłącznie na wniosek inwestora. Nie można zatem wykluczyć, że w przyszłości inwestorzy ponownie wystąpią o zmianę funkcji obiektu na cele mieszkaniowe. Jednak w ramach niniejszego postępowania brak podstawy prawnej do nakazania przeznaczenia budynku na funkcję mieszkaniową. Wymagałoby to bowiem spełnienia innych wymagań, niż zawartych w decyzji z [...]r. Prawidłowo zatem organy nakazu budowlanego udzieliły pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej części budynku, określając jego funkcję jako biurowo-handlową. W niniejszej sprawie spełnione zostały bowiem przesłanki z art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Podkreślić też należy, że pozwolenie na użytkowanie dotyczy wyłącznie budynku (część A), a nie terenu. Stąd też obawy co do możliwości funkcjonowania hurtowni materiałów budowlanych, farb i lakierów, należy uznać za nieuzasadnione. Wszelka działalność handlowo-biurowa musi się bowiem mieścić w budynku. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie obejmuje bowiem terenu działki. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 cyt. ustawy. ec