II SA/Gl 198/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. I. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Urzędu Górniczego w P. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w P. decyzją nr [...] z dnia [...] roku zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwalnia na budowę zamierzenia "Budowa systemu odwodnienia – etap IV b teren zatoki zachodniej Odkrywki [...]" na rzecz PAK Kopalni Węgla Brunatnego [...] S.A obejmującego budowę: przełożenia zachodniego rzeki [...] L=1408m; rurociągu grawitacyjnego R7 L=398m i rowu R5e L=550m; linii napowietrznej izolowanej 6/0,4kV Sdp11 i Sdp12, szafek sterowniczych pompy – 29 sztuk oraz kabli nn.400/230V i komunikacyjnych; zjazdów publicznych – 2. W decyzji (jej rozstrzygnięciu) podano, że inwestycja zostanie zlokalizowana w Gminie [...] na wskazanych działkach, wśród tych działek została wymieniona także działka nr [...], obręb [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek PAK – Kopalni Węgla Brunatnego "[...]" S.A. z dnia 25 listopada 2013 roku i dołączone do niego dokumenty w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także dołączone decyzje Wójta Gminy [...] z dnia [...] roku oraz z dnia [...] roku o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ orzekający podał, że (aktualny skarżący) J. I. wniósł o zawieszenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę do czasu prawomocnego zakończenia postępowania Ministra Środowiska w sprawie unieważnienia koncesji na wydobycie węgla w odkrywce "[...]", jednakże postanowieniem z dnia [...] roku Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w P. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu projekt budowlany z zakresu lokalizacji inwestycji w obrębie Gminy [...] nie jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz decyzjami o środowiskowych uwarunkowaniach, posiada wszelkie wymagania i uzgodnienia. Decyzja została wydana na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4, 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 roku nr 243, poz. 1523 ze zm.) w zw. z art. 106 i 168 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku Prawo geologiczne górnicze (Dz.U. z 2011 roku nr 163, poz. 981). Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. I. – współwłaściciel działki nr [...], która została objęta pozwoleniem na budowę wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej prawo i wydanej z pokrzywdzeniem odwołującego się i innych mieszkańców Gminy [...]. Twierdził, że organ I instancji nie uwzględnił wszystkich osób zainteresowanych w rozstrzygnięciu w przedmiotowej sprawie, m.in. P. K. i nie doręczył im decyzji. Nie wyjaśnił także – ten organ - wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności czy przedmiotowa budowa nie narusza słusznego interesu m.in. odwołującego się, nie wyjaśnił negatywnego wpływu przedmiotowej budowy na środowisko oraz na funkcjonowanie okolicznych gospodarstw rolnych oraz naruszył przepisy postępowania gdyż zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bowiem w dacie jej wydania brak było prawomocnego postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego – po rozpoznaniu odwołania J. I. – zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji – na podstawie art. 138 § 1 Kpa. Odnosząc się w uzasadnieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez nieuwzględnienie wszystkich osób zainteresowanych w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy, w tym P. K., organ wskazał, że odwołujący się nie dysponuje pełnomocnictwem w imieniu innych osób, w tym P. K. Działa on wyłącznie we własnych imieniu. Ponieważ przedsięwzięcie objęte wydaną decyzją zaliczane jest do "mogących znacząco oddziaływać na środowisko" Wójt Gminy [...] wydał w dniu [...] roku decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w której nie stwierdził "konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania" (pkt 6 decyzji). Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutu nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Wskazując na akta sprawy, stwierdził, że organ I instancji wypełnił obowiązek sprawdzenia wniosku o pozwolenie na budowę i projektu budowlanego mając na względzie jego kompletność i zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Stwierdził też zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, projektem zagospodarowania terenu. Nadto inwestor posiada wymagane prawem uzgodnienia, pozwolenia i złożył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Zdaniem organu odwoławczego obligowało to organ I instancji do wydania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Nie można także podzielić zarzutu, że organ I instancji nie wyjaśnił "negatywnego wpływu przedmiotowej budowy na środowisko naturalne", bowiem decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] roku stanowi pozwolenie na wykonanie inwestycji, określając przy tym wymagania, które zmierzają do eliminacji lub maksymalnej minimalizacji negatywnych oddziaływań na środowisko, a obowiązek zachowania zawartych w nim warunków potwierdzony został stosownym zapisem w pozwoleniu na budowę. Natomiast odnośnie zarzutu wydania decyzji przez organ I instancji przed uprawomocnieniem się postanowienia tego organu z dnia [...] roku, organ II instancji wskazał, że zażalenie na to postanowienie rozpoznał, wydając w dniu [...] roku postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji z dnia [...] roku w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący J. I. powtórzył zarzuty zawarte uprzednio w odwołaniu, a nadto zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Wniósł skarżący o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzją orzeczono o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla PAK Kopalni Węgla Brunatnego [...] S.A. dla inwestycji "Budowa systemu odwodnienia – etap IV b teren zatoki zachodniej Odkrywki [...]" na działkach określonych w tej decyzji, w tym działce nr [...]. Ta decyzja istotnie – zdaniem Sądu została wydana bez spełnienia wszystkich wymagań określonych prawem. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ właściwy dokonuje czynności określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a w przypadku spełnienia wymagań określonych w ust. 1 (tego art., to jest art. 35) oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że jeżeli wymagania określone w powyższym przepisie (art. 35 ust. 4) nie zostały przez inwestora spełnione, właściwy organ może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Artykuł 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 2 lipca 2013 roku. W oświadczeniu tym stwierdza się, że wnioskodawca posiada prawo do dysponowania nieruchomością nr [...] na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się także ta decyzja. Z decyzji tej wynika ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], stanowiącej własność M. i J. małżonków I. poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przez tę nieruchomość inwestycji celu publicznego w postaci infrastruktury odwodnienia wyrobiska "[...]" dotyczy powierzchni 0,2700 ha na działce ewidencyjnej nr [...] (ogólna powierzchnia działki nr [...] – 1,0600 ha). W związku z tym, zdaniem Sądu objecie pozwoleniem na budowę całej działki nr [...] oznacza objęcie tym pozwoleniem działki, do której w całym zakresie inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W aktach sprawy istotnie znajduje się oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] wywodzone przez inwestora z decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku. Zdaniem Sadu oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością jest dowodem w sprawie podlegającym ocenie przez organ orzekający, należy pamiętać też o tym, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę organ nie został pozbawiony możliwości weryfikacji oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie organ przyjął, że wnioskodawca dysponuje prawem do wykorzystania działki nr [...] na cele budowlane, wbrew – w ocenie Sądu – decyzji wskazanej przez inwestora, a mianowicie decyzji starosty [...] z [...] roku. Należy w tej materii wziąć po uwagę – przy badaniu oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych – wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2008 roku, II OSK 1889/00, Lex Polonica nr 1957160) z którego wynika, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmuje nieruchomość jako całość i nie może być tak, że uzyskanie tego prawa jest możliwe w odniesieniu do niewyodrębnionej prawnie części nieruchomości. W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że jest ona zgodna z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] roku o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która została wydana po rozpoznania winsoku Kopalni Węgla Brunatnego "[...]" S.A. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu robót określonych w tej decyzji. Niewątpliwie z pkt 10 tej decyzji wynika, że jest ona ważna przez 4 lata od dnia, w którym stała się ostateczna (ostateczna w dniu [...] roku), a termin ten może ulec wydłużeniu o 2 lata, jeżeli realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiegać będzie etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W niniejszej sprawie wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w dniu 25 lipca 2013 roku, a więc po upływie terminu określonego w pkt 10 decyzji z dnia [...] roku, przy tym w aktach sprawy brak decyzji o wydłużeniu obowiązywania decyzji z [...] roku, a w związku z tym wymaga wyjaśnienia czy wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w terminie. Uchylenie decyzji II i I instancji nastąpiło niewątpliwie bez uwzględniania zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania przez nieuwzględnienia zainteresowanych rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy oraz wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a "w szczególności czy budowa przedmiotowego przedsięwzięcia nie narusza słusznego interesu stron". Odnośnie naruszenia przepisów postępowania polegających na nieuwzględnieniu jakichś innych zainteresowanych rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, a każdej osobie, która uważa się za stronę postępowania, przysługuje prawo złożenia odwołania, a po terminie do złożenia takiego odwołania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Nie jest jednak tak, by skarżący był uprawniony na powoływanie się na interes prawny innych osób, niż on sam (a coctrario z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Nie jest też tak, że można skutecznie powoływać się na nieuwzględnienie przez organy orzekające słusznego interesu strony, w tym wypadku skarżącego. Artykuł 7 Kpa zobowiązuje bowiem organy administracji publicznej do stania na straży praworządności, co w niniejszej sprawie oznacza, że wydanie pozwolenia na budowę organ może dokonać jedynie w sytuacji nie spełnienia wymagań z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego (niezależnie od art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego). W postępowaniu ponownym organ I instancji będzie zobowiązany do ustalenia czy wniosek o pozwolenie na budowę (z dnia [...] roku) został złożony w dacie ważności decyzji z dnia [...] roku oraz czy inwestor dysponował prawem do robót budowlanych na działce nr [...]. Obecne decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło Sądowi stwierdzenie, czy wydając zaskarżone decyzje organy naruszyły prawo materialne, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a oraz c w zw. z art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. bu