II SA/Gl 1988/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi "A" w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 20 marca 2012 r. M. i B. I., zam. [...], [...] K. zwrócili się do Burmistrza S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu przyczepy typu "domek holenderski" oraz budowie szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe. Wniosek dotyczył nieruchomości o numerze [...] dzierżawionej przez wnioskodawców od "A" w S. (w dalszej części uzasadnienia nazywanej "Wspólnotą"). Pismem z dnia 23 kwietnia 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. wystąpił do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. ("nazywanego w dalszej części uzasadnienia także Dyrektorem RDLP") oraz do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia. Dyrektor GDDKiA pismem z dnia 27 kwietnia 2012 r. poinformował organ I instancji, że teren planowanego przedsięwzięcia nie przylega do pasa drogowego żadnej drogi będącej w zarządzie GDDKiA, w związku z czym dokonanie uzgodnienia jest bezprzedmiotowe. Dyrektor RDLP w K. pismem z dnia 26 kwietnia 2012 r. poinformował Burmistrza Miasta i Gminy S., iż uzgodnienie decyzji może nastąpić tylko w oparciu o jej projekt, a taki nie został mu przedłożony. W dniu 15 listopada 2012 r. organ I instancji przesłał do uzgodnienia Dyrektorowi RDLP projekt decyzji o warunkach zabudowy, a ten postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu podniósł, iż przedsięwzięcie jest planowane na gruntach leśnych, które nie zostały objęte zgodą właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne przy sporządzeniu nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania Gminy S. Na postanowienie Dyrektora RDLP zażalenie wnieśli M. i B. I. Podnieśli, iż dla spornego terenu została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Nastąpiła również realizacja tej decyzji, gdyż na obszarze tym zbudowano wiele obiektów o charakterze rekreacyjnym. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych uchylił postanowienie Dyrektora RDLP i przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji. Przyczyną postanowienia kasacyjnego były braki w zakresie postępowania wyjaśniającego. Nie zostało bowiem ustalone, czy przy uchwalaniu nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. uzyskano zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor RDLP w K. postanowieniem z dnia [...] r. ponownie odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy wskazując, iż nieobowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie był poprzedzony zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Na postanowienie powyższe nie został złożony środek zaskarżania w związku z czym stało się ono ostateczne. W konsekwencji burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy. Od decyzji odwołała się Wspólnota. Wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniosła, że: -organ wadliwie zinterpretował wymóg 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjął, że nie występuje działka sąsiednia umożliwiająca ustalenie linii zabudowy, - organ wadliwie przyjął, że działka [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, - teren działki uzyskał przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne a organ stwierdzając, że tylko częściowo, nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, - organ stwierdza że inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi nie wskazując o jakie przepisy tu chodzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało decyzję w mocy. Zasadniczo uznało, że zarzuty można określić jako trafne. Jednakże w związku z tym, iż Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, organ I instancji nie mógł określić warunków zabudowy dla działki o numerze [...]. Skargę na decyzję organu II instancji złożyła Wspólnota. Wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz postanowienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych RDLP z dnia [...]. Zarzuciła, że Dyrektor RDLP nie umożliwił jej uczestniczenia w postępowaniu w sprawie współdziałania. Kolegium odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje organ wykonawczy gminy po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. art. 53 ust. 4 ustawy. W rozpatrywanej sprawie Burmistrz S. wystąpił do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. o dokonanie stosownego uzgodnienia. Dyrektor RLDP w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z dnia [...] r. odmówił uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji. W stosunku do tego postanowienia nie zostało złożone zażalenie, przy czym istotne jest to, iż w świetle art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogli to uczynić jedynie inwestorzy, czyli M. i B. I. Bez wątpienia uprawnienie to nie przysługiwało Wspólnocie. Jak wskazuje się w orzecznictwie "Ustawodawca w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. świadomie i celowo pozbawił inne (poza inwestorem) strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia. Celem tych przepisów jest całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających zgodnych z żądaniem inwestora, a nie przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania, tj. na etap odwołania od decyzji I instancji. W tym drugim przypadku mielibyśmy do czynienia ze zmianą właściwości rzeczowej organów administracji, a uzgodnienia dokonywane przez wyspecjalizowane organy w ramach ich szczególnych kompetencji byłyby kontrolowane przez organ niewyspecjalizowany, właściwy do rozpoznania odwołania" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1284/12 wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji organ I instancji nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia jak jedynie odmówić określenia warunków zabudowy. Uzgodnienie, jako forma współdziałania, ma charakter wiążący. Oznacza to, iż w razie braku uzgodnienia (jego odmowy) organ prowadzący postępowanie główne nie może rozstrzygnąć zgodnie z wnioskiem strony. Na poparcie powyższego można przytoczyć wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 października 2012 r. (II SA/Sz 687/12 wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym "uzgodnienia są formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Wynikający z art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z określonymi organami, oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym)". Sąd w niniejszym postępowaniu nie ocenia prawidłowości rozstrzygnięcia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. Jego weryfikacja mogła nastąpić jedynie na skutek zażalenia złożonego przez inwestorów. Ci jednak tego zaniechali, w związku z czym postanowienie stało się ostateczne i wiążące dla organów I i II instancji rozstrzygających w tej sprawie. Odnosząc się do żądania skargi Sąd stwierdza, iż nie jest władny do weryfikacji postanowienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych RDLP z dnia [...]. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.