II SA/Gl 1989/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi "A" w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. G. i J. L. zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu przyczepy typu "domek holenderski" oraz usytuowaniu szamba na działce oznaczonej numerem "1" stanowiącej własność obecnie skarżącej Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. W toku postępowania Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K., postanowieniem z dnia [...]r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wskazał, że inwestycja ma być realizowana na działce stanowiącej grunt leśny, który nie został objęty zgodą właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie został tym samym spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z póżn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Na skutek wniesionego przez inwestorów zażalenia na to postanowienie, Dyrektor Generalny Lasów Państwowych postanowieniem z dnia [...]r., uchylił postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. z dnia [...]r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w odniesieniu do działki objętej wnioskiem. Uzgadniając ponownie projekt decyzji w sprawie warunków zabudowy Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. postanowieniem z dnia [...]r. ponownie odmówił tego uzgodnienia. Ustalił, że brak było zgody na zmianę przeznaczenia gruntów obejmujących przedmiotową działkę na cele nieleśne. Na to postanowienie nie wpłynęło zażalenie i jak wynika z pisma organu uzgadniającego z dnia [...]r. stało się ono ostateczne w dniu [...]r. Decyzją z dnia [...]r. Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W motywach tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że teren objęty wnioskiem nie ma dostępu do drogi publicznej, wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, a ponadto nie wykazano, aby na sąsiednich nieruchomościach istniały zabudowania dające podstawę do stwierdzenia kontynuacji cech i parametrów zabudowy. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca Spółka. Zakwestionowała ustalenia odnośnie braku dostępu do drogi publicznej oraz braku kontynuacji zabudowy. Stwierdziła ponadto, że teren działki uzyskał w przeszłości zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako zasadniczy powód rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na brak pozytywnego uzgodnienia z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z uwagi na brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntu. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto postanowienia organu uzgadniającego z dnia [...]r. Skarżąca wskazała, że nie wiedziała o toczącym się postępowaniu uzgodnieniowym. Nie została o tym poinformowana przez organ prowadzący postępowanie główne, ani też przez organ uzgadniający. W tej sytuacji skarżąca nie miała możliwości odniesienia się do ustaleń organu uzgadniającego. Dodatkowo stwierdzono, że organ odwoławczy uchybił obowiązkowi poinformowania skarżącej o możliwości zapoznawania się z aktami, czym naruszył art. 10 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Zauważył, że skarżąca wiedziała o toczącym się postępowaniu uzgodnieniowym albowiem doręczono jej zarówno postanowienie o zawieszeniu postępowania głównego z uwagi na konieczność uzgodnienia, jak również postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W stosunku do terenu, na którym ma być realizowana zamierzona inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W art. 53 ust. 4 pkt 6 jest mowa o organach właściwych w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z kolei zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów działka nr "1" stanowi użytek oznaczony symbolem LsV, a więc stanowi grunt leśny, co zresztą nie było kwestionowane w toku postępowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji było uzależnione od pozytywnego uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Uzgodnienie dokonywane w trybie art. 106 k.p.a. jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie główne. Mając na uwadze powyższe regulacje prawne stwierdzić przyjdzie, że w sytuacji, kiedy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy wymagane jest uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., odmowa tego uzgodnienia dokonana przez właściwy organ w trybie art. 106 k.p.a. uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać też przyjdzie, że w niniejszej sprawie nie został przekroczony 2-tygodniowy termin, o którym mowa w art. 53 ust. 5 u.p.z.p., albowiem organ uzgadniający wydał pierwsze swoje postanowienie (z dnia 22 listopada 2012 r.) przed upływem tego terminu licząc od dnia przedłożenia mu projektu decyzji przez organ prowadzący postępowanie główne (pismo z dnia [...]r.). Dalsze procedowanie w przedmiocie uzgodnienia było wynikiem wniesienia przez stronę zażalenia i skutkowało zawieszeniem postępowania głównego. Odnosząc się natomiast do zarzutu pominięcia skarżącej Spółki w postępowaniu uzgodnieniowym, to stwierdzić przyjdzie, że zarzut ten jest po części uzasadniony. Zgodnie z art. 106 § 2 k.p.a. organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca Spółka była stroną postępowania. Nic zatem nie zwalniało organu z obowiązku zawiadomienia Spółki o postępowaniu uzgodnieniowym i to niezależnie od okoliczności, czy przysługiwało jej prawo wniesienia zażalenia na wydane w tym postępowaniu postanowienie, czy też nie. W ocenie Sądu powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Przypomnieć wszak przyjdzie, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Jak już wyżej wspomniano, przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. stanowi, że zażalenie na postanowienie uzgadniające w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, przysługuje wyłącznie inwestorowi. Skoro tak, to zawiadomienie skarżącej Spółki o postępowaniu uzgodnieniowym, a nawet doręczenie jej wydanych w tym postępowaniu postanowień, nie mogło doprowadzić do wzruszenia lub podważenia ich treści z uwagi na brak legitymacji zażaleniowej. Nie sposób przy tym stwierdzić, że skarżąca w ogóle została pozbawiona informacji odnośnie postępowania uzgodnieniowego. O toczącym się postępowaniu uzgodnieniowym została poinformowana, albowiem organ doręczył jej zarówno postanowienie z dnia [...]r. o zawieszeniu postępowania, jak i postanowienie z dnia [...]r. o podjęciu zawieszonego postępowania. Oba te rozstrzygnięcia miały bezpośredni związek z prowadzonym postępowaniem uzgodnieniowym, co znalazło swój wyraz w treści ich uzasadnień. Nie sposób również zgodzić się z zarzutem naruszenia art.. 10 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że poza omówionymi wyżej uchybieniami w zakresie zawiadomienia w trybie art. 106 § 2 k.p.a., skarżąca Spółka była na każdym etapie postępowania zawiadamiana o jego stanie poprzez doręczanie pism i rozstrzygnięć. Brak jest również w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów, które świadczyć by miały o ograniczeniu lub braku możliwości jej udziału na którymkolwiek z etapów postępowania głównego. Z kolei brak zawiadomienia stron postępowania przez organ odwoławczy o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, w sytuacji kiedy organ ten nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego ani wyjaśniającego, nie stanowi o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. Na zakończenie wskazać przyjdzie, że brak pozytywnego uzgodnienia stanowił okoliczność, która sama w sobie obligowała organ do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy ocena pozostałych okoliczności ustalonych przez organy w toku postępowania pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa, co musiało skutkować oddaleniem skargi na zasadzie art. 151 p.p.s.a.