II SA/Gl 1989/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. C. (C.) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 listopada 2023 r. nr [...] (postępowanie: [...]) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia dobry start uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 października 2023 r., nr [...] (postępowanie: [...]) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej – Prezes ZUS) decyzją z dnia 20 listopada 2023 r. nr [...] (nr postępowania [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. poz. 1092 - rozporządzenie) i art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1426 z późn. zm. – dalej u.w.r.), po rozpoznaniu odwołania M. C. (dalej – Skarżący, Wnioskodawca) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej – ZUS) z dnia 3 października 2023 r. nr [...], którą odmówiono prawa do świadczenia "Dobry start" na dziecko K. C. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego, ZUS decyzją z dnia 3 października 2023 r. odmówił mu prawa do świadczenia "Dobry start" na małoletniego. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że Wnioskodawca nie należy do grona osób określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, a tym samym nie jest uprawniony do ubiegania się o to świadczenie. W odwołaniu z dnia 17 października 2023 r. pełnomocnik Skarżącego zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka. W jego uzasadnieniu podkreślono, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. o sygn. akt [...] małoletni został powierzony pieczy dziadków, a więc i Skarżącego. Zauważono, że dokument ten został złożony do akt administracyjnych. Powołując się na: wyrok NSA z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1620/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt II SA/Po 25/21, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 297/23, pełnomocnik wyraził pogląd, iż ograniczenia w dostępności do świadczenia "Dobry start" na podstawie rozporządzenia, dla osoby sprawujących pieczę bieżącą i faktyczną opiekę nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego, godzą w interes dziecka chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia wprost z postanowień Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Dlatego też – zdaniem pełnomocnika - organ powinien uwzględnić rozszerzającą i prokonstytucyjną wykładnię § 3 pkt 3 w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia i przyznać Skarżącemu przedmiotowe świadczenie. Nie przychylając się do argumentacji odwołania, Prezes ZUS-u decyzją z dnia 20 listopada 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Organ stwierdził, że Skarżącemu – zgodnie z postanowieniem sądu – została powierzona piecza bieżąca, która nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start". Oznacza to, że nie jest on uprawniony do świadczenia "Dobry start". Dodatkowo zauważono, że w związku z wnioskiem rodziców dziecka o przywrócenie władzy rodzicielskiej, sąd zawiesił sprawę o pozbawienie rodziców władzy rodzicielskiej nad dzieckiem i umieszczenia go w rodzinie zastępczej, co zostało potwierdzone w zaświadczeniu Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] r., które zostało dołączone do wniosku o świadczenie. W skardze osobistej z dnia 27 listopada 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wnioskodawca podniósł, że ZUS rozpatrzył jego dwa wnioski o świadczenie wychowawcze oraz o świadczenie "Dobry start" przed wydaniem przez sąd powszechny orzeczenia w sprawie umieszczenia małoletniego w pieczy zastępczej. Tymczasem - jak podkreślił Wnioskodawca - Sąd Rejonowy w S. dopiero postanowieniem z dnia [...] r. o sygn. akt [...] orzekł o powierzeniu Skarżącemu i jego małżonce rodzinnej pieczy zastępczej nad małoletnim. Dodał, że orzeczenie to stało się prawomocne z dniem [...] listopada 2023 r., a otrzymał je w dniu [...] listopada 2023 r. Kopia wspomnianego orzeczenia została załączona do skargi. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W pismach z dnia 15 i 17 stycznia 2024 r. Skarżący wyraził krytyczne uwagi do stanowiska Prezesa ZUS-u zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, Przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy zaistniały podstawy dla przyznania Skarżącemu świadczenia "Dobry start" w związku ze sprawowaną przez niego oraz jego żonę pieczą nad małoletnim wnukiem. Rozstrzygnięcia wymaga przede wszystkim kwestia, czy Wnioskodawca znajduje się w kręgu osób uprawnionych do otrzymania wspomnianego świadczenia. Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia świadczenie "Dobry start" przysługuje: 1) rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko; 2) osobom uczącym się - raz w roku. Z kolei w § 3 pkt 3 rozporządzenia zawarto definicję opiekuna faktycznego dziecka, którym jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Pomimo tego, że zgodnie z powołanym przepisem świadczenie powinno iść niejako za dzieckiem, przyjmując jedynie wykładnię literalną z rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start", możliwości uzyskania wsparcia w opisanym zakresie byliby pozbawieni faktyczni opiekunowie dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę, w sytuacji gdy sprawowanie tej pieczy wynika z orzeczenia sądowego. Zaznaczyć należy, że spór jaki powstał w związku z wykładnią § 4 ust. 1 pkt 1 i § 3 pkt 3 rozporządzenia w sytuacji, gdy z wnioskiem o przyznanie świadczenia "Dobry start" występuje osoba, której sąd opiekuńczy powierza sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnim dzieckiem był już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje jako swój pogląd płynący z orzecznictwa, że przepisy rozporządzenia w sposób nierówny i niedostateczny chronią prawa dzieci i ich rzeczywistych opiekunów, co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa (zob. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1620/19, Lex nr 3432642; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 297/23, Lex nr 3607976). Zauważyć należy, że analogiczny problem powstał w sprawach o przyznanie m.in. świadczeń wychowawczych (zob. wyroki NSA: z dnia 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 203/19, Lex nr 2778919; z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2707/17 i I OSK 2708/17, Lex nr 2740596 i 2733514; z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 420/20, Lex nr 3444714). Zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, ustawa zasadnicza jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, zaś jej ust. 2 stanowi, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Z kolei art. 72 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją. Zgodnie zaś z jego ust. 2 dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Zatem osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której państwo powierzyło bieżącą pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem na mocy orzeczenia sądowego, ma nie tylko prawo skutecznego domagania się pomocy, ale państwo ma obowiązek tę pomoc zapewnić, w tym również pomoc materialną, a więc przynajmniej w zakresie częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia "Dobry start" wyłącznie do osób, które z jednej strony, faktycznie opiekują się dzieckiem, a z drugiej, jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Regulacja taka pomija bowiem osoby, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Należy także podkreślić, że odmowa przyznania świadczenia "Dobry start" osobie sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem, narusza standardy w zakresie obowiązku równego traktowania podmiotów prawa. Z zasady równego traktowania wynika nakaz równego, czyli jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą. Zróżnicowanie bowiem w traktowaniu podmiotów prawa jest dopuszczalne, ale tylko z uwagi na jasno sformułowane obiektywne kryterium. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Należy stwierdzić, że tego właśnie wymogu nie spełnia kryterium przyjęte przez ustawodawcę w § 4 ust. 1 pkt 1 w związku z § 3 pkt 3 rozporządzenia. Pominięcie bowiem wśród osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego, tych które na mocy orzeczenia sądu sprawują bieżącą pieczę nad dzieckiem pozostaje w sprzeczności z celem tej ustawy i celem świadczenia "Dobry start". Stąd też wprowadzając odstępstwo od zasady równości ustawodawca nie może się tylko ograniczyć do jasnego (w sensie językowym) sformułowania kryterium, ale przede wszystkim przyjęte kryterium musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem przyjętej regulacji. Podkreślenia również wymaga, że odmowę przyznania świadczenia "Dobry start" przez organ administracyjny osobie, która sprawuje bieżącą pieczę nad dzieckiem, jak trafnie podniesiono w skardze należy również interpretować w świetle obowiązków wynikających dla państwa z ratyfikowanej Konwencji o Prawach Dziecka. Szczególnie należy podkreślić, że jej art. 20 stanowi, iż dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, nadrzędną zasadą powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Istotny jest również art. 27 ust. 3 Konwencji, który przewiduje, że Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań. Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, w orzecznictwie sądów administracyjnych za nieuzasadnione uznano ustawowe wykluczenie z możliwości przyznania świadczenia "Dobry start" osoby sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem. Powierzenie bowiem przez państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym świadczenia "Dobry start"), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem. W związku z powyższym pozbawienie przez organy obu instancji małoletniego pozostającego pod faktyczną pieczą dziadków (Skarżącego i jego małżonki) prawa do świadczenia "Dobry start" w oparciu o literalną wykładnię § 4 ust. 1 pkt 1 w związku z § 3 pkt 3 rozporządzenia, nie uwzględnia istoty świadczenia oraz praw wynikających z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Tym samym stanowi to naruszenie mających zastosowanie w sprawie przepisów rozporządzenia, które winny być interpretowane z uwzględnieniem Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Za nieuzasadnioną uznać należy bowiem taką wykładnię wspomnianych uregulowań, której rezultatem jest ograniczenie dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka i faktycznie się nimi opiekującymi do świadczeń rodzinnych, w tym do świadczenia "Dobry start", mającego na celu wsparcie rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego. Nie można pominąć również wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równego traktowania. Nie można bowiem akceptować sytuacji, gdy podmiot sprawujący faktycznie pieczę bieżącą nad dzieckiem zostałby pozbawiony uprawnienia do świadczenia wyłącznie z tego względu, że legitymuje się orzeczeniem o powierzeniu pieczy bieżącej i faktycznie ją sprawuje. Tym samym konieczne było dokonanie prokonstytucyjnej wykładni przepisów rozporządzenia. Podkreślić też trzeba, że Konstytucja nie ogranicza się do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 Konstytucji RP nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (W. Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX). W związku z tym, obydwie decyzje wydane w sprawie są wadliwe, gdyż naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Tym samym wskazana przez Prezesa ZUS-u w zaskarżonej decyzji okoliczność nie może stanowić przeszkody w przyznaniu Skarżącemu świadczenia "Dobry start", co organ weźmie pod uwagę ponownie rozpatrując sprawę. Końcowo podnieść należy, że art. 40 § 2 k.p.a. ma gwarancyjny charakter. Jego celem jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu. Celem normy zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy, długotrwałości pominięcia i etapu postępowania w którym doszło do takiego naruszenia (zob. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 268/22, Lex nr 3585308). Odnosząc to do badanej sprawy wskazać należy, że Prezes ZUS-u winien doręczyć zaskarżoną decyzję pełnomocnikowi, który był umocowany do reprezentowania Wnioskodawcy w niniejszym postępowaniu, jak wymaga tego art. 40 § 2 k.p.a. Zaniedbanie to nie miało jednak negatywnych konsekwencji dla Skarżącego. Mianowicie skarga na rozstrzygnięcie Prezesa ZUS-u została złożona skutecznie w zakreślonym prawem terminie. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ Skarżący, zwolniony z mocy ustawy od kosztów sądowych i działając osobiście, nie wykazał aby w związku ze sprawą poniósł wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.). Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem Skarżącego w tym zakresie i brakiem żądania organu o przeprowadzenie rozprawy.