II SA/Gl 199/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2017 r. sprawy ze skargi M.O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia oceny stanu technicznego robót budowlanych oddala skargę. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z [...] r. nr [...], utrzymujące w mocy, w zasadniczej części, postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB) z dnia [...] r., znak: [...]. Ww. postanowieniem PINP nałożył na J. S. i I. S. - współwłaścicieli budynku mieszkalnego, położonego na działce o nr geod. [...] w B. przy ul. [...], obowiązek przedłożenia oceny technicznej dotyczącej oddziaływania obciążenia na wspólną ścianę nośną dla dwóch budynków nadbudowanej kondygnacji budynku mieszkalnego nr [...], w terminie do dnia 30 listopada 2016 r. [...]WINB uchylił to postanowienie jedynie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin - do dnia 20 lutego 2017 r. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 3 sierpnia 2015 r. pełnomocnik M. O. złożył do PINB wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego "w związku z negatywnym oddziaływaniem budynku przy ul. [...] w B. na budynek wnioskodawcy znajdujący się przy ul. [...] w B., stwarzającym realne zagrożenie katastrofy budowlanej". Pełnomocnik wyjaśnił, że budynek wnioskodawcy przy ul. [...] w B. został wybudowany w latach 30 ubiegłego stulecia, jako dom jednokondygnacyjny, wolnostojący. W latach 40–tych do dobudowany został do niego budynek, obecnie położony przy ul. [...], pozostający własnością J. i I. S. Początkowo budynek ten był jednokondygnacyjny, jednakże w latach 50 został podniesiony o dwie kondygnacje, zrealizowane z wykorzystaniem ściany nośnej budynku wnioskodawcy. Ponadto kondygnacje te częściowo nachodzą na dach jego budynku. Powołując się na opinię biegłego wykazano szereg nieprawidłowości, które mają miejsce w przedmiotowym obiekcie (ubytki, spękania). Powstały one w wyniku nieuwzględnienia przy rozbudowie budynku przy ul. [...] właściwości budynku sąsiadującego, w szczególności nie wzięciu pod uwagę kamiennego fundamentu, na którym został posadowiony. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego przeprowadzono oględziny obu budynków, w wyniku których ustalono w szczególności, że na ścianie wspólnej budynków od strony ul. [...] są widoczne włosowate rysy na gładzi, wykonanej w związku z robotami remontowymi w sierpniu 2015 r. Ponadto, zgodnie z wyjaśnieniami pełnomocnika, na rzecz nieruchomości przy ul. [...], postanowieniem Sądu w B. ustanowiona została służebność gruntowa oparcia budynku. Na mocy tego postanowienia nieruchomością władnącą pozostaje nieruchomość uczestników. Zgodnie zaś z dyspozycją ort. 289 kodeksu cywilnego, z braku odmiennej umowy obowiązek utrzymania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności gruntowej obciążą właściciela nieruchomości władnącej. PINB decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie "negatywnego oddziaływania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] położonej w B. przy ul. [...] na budynek mieszkalny położony na działce o nr geod. [...] przy ul. [...] w B., stwarzając realne zagrożenie katastrofy budowlanej". Decyzją z dnia [...]r. [...]WINB uchylił tą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zwrócił uwagę na niedookreślenie przedmiotu postępowania oraz trybu postępowania (kwestia samowoli budowlanej czy stanu technicznego obiektu). W trakcie dalszego postępowania wyjaśniającego podjęto próbę ustalenia oddziaływania budynku nr [...] na ścianę wspólną, w tym kwestię oparcia belek stropowych na tejże ścianie i ich oddziaływania na nią. Ze względu na konieczność uzyskania oceny technicznej w tym zakresie PINB postanowieniem z dnia [...]r. podjął postanowienie, o którym mowa w części wstępnej. W zażaleniu z dnia 18 października 2016 r. pełnomocnik M. O. podnosi szereg zarzutów, kwestionując w szczególności to, że PINB nałożył na właścicieli budynku nr [...] obowiązek sporządzenia prywatnej opinii. W jego ocenie, powinna to być opinia biegłego, wskazanego przez organ, zaś jej przedmiot powinien zostać szczegółowo określony. [...]WINB ww. postanowieniem z [...]r. podzielił stanowisko organu I instancji wskazując m.in na to, że opinia techniczna przedłożona przez inwestora, podlega ocenie organu nadzoru budowlanego pod względem formalnym, tj. sporządzenia jej przez osoby dysponujące właściwymi uprawnieniami, a także pod kątem jej rzetelności, kompleksowości, wiarygodności i zgodności ze stanem faktycznym i prawnym. Ocena techniczna musi wskazywać stan faktyczny, który obejmuje, konkretne przepisy prawa stanowiące podstawę dokonywanej oceny oraz uzasadnienie przyjętych wniosków. W sytuacji, gdy owa ocena nie spełnia powyższych wymogów organ wzywa podmiot zobowiązany do przedłożenia tego dokumentu, do jego uzupełnienia. Jeżeli pozostałe strony postępowania nie zgadzają się z ustaleniami i wnioskami zawartymi w przedłożonej opinii, mogą przedłożyć opinię sporządzoną we własnym zakresie, która również stanowić będzie materiał dowodowy w sprawie. Ponadto, jak wyjaśnił [...]WINB, organy nadzoru budowlanego nakładając obowiązek przedłożenia oceny technicznej nie wskazują z imienia i nazwiska osoby, która winna ją sporządzić, bowiem brak jest ku temu podstawy prawnej. W skardze z dnia 31 stycznia 2017 r., a w zasadzie dopiero w piśmie z 10 kwietnia 2017 r. (skarga była nieczytelna) M. O., reprezentowany przez pełnomocnika, podnosi zarzuty analogiczne jak w zażaleniu. Wskazuje na naruszenie 1/ art. 84 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie przez organ dowodu z opinii biegłego, a jedynie nałożenie obowiązku sporządzenia prywatnej opinii przez uczestnika postępowania w sytuacji, w której niniejsza sprawa wymagała uzyskania wiadomości specjalnych w przedmiocie ustalenia rozmiaru nacisku budynku Państwa S. na budynek Państwa O. oraz konsekwencji z tego wynikających, co skutkuje niedopuszczalnym przerzuceniem ciężaru dowodzenia na stronę postępowania i próbę zastępowania dowodu z opinii biegłego opinią prywatną opłaconą przez stronę; 2/ art. 81 c ust. 1 pr. bud. poprzez niewskazanie w postanowieniu o nałożeniu na uczestników postępowania — Państwa S. obowiązku przedłożenia opinii osoby rzeczoznawcy, która miałby rzeczoną opinię wykonać, jak również poprzez określenie jej przedmiotu w sposób zbyt ogólny, pomijając okoliczności wymagające ustalenia, takie jak przebieg belek stropowych w budynku Państwa S., wyliczeń obciążeń ściany wspólnej z uwzględnieniem materiałów, z których zostały one wykonane, jak również określenia jej żywotności; 3/ art. 81 c ust. 2 pr. bud. poprzez pozostawienie do rozstrzygnięcia w prywatnej opinii, opłaconej przez strony, przedmiotu postępowania; 4/ art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niweczący zaufanie do organów państwowych oraz w sposób budzący wątpliwości do bezstronności organu, wskutek możliwości dokonania ustaleń stanowiących przedmiot sporu w oparciu o opinię prywatą opłaconą przez jedną ze stron, zamiast poprzez opinię biegłego wskazanego przez organ mającego status biegłego w sprawie. Pismem z 27 lutego 2017 r., a więc jeszcze przed zaznajomieniem się z treścią skargi, [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Pismem z 22 maja 2017 r. uczestnicy postępowania - J. i I. S., wnieśli o oddalenie skargi, wskazując na wykonanie obowiązku przedłożenia oceny technicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t,j. Dz.U. z 2016 r., poz. 29, dalej: pr. bud.) organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przepis powyższy ma charakter lex specjalis wobec art. 84 k.p.a. głównie z tego względu, że dopuszcza możliwość powołania biegłego nie przez organ, ale przez uczestnika procesu budowlanego na żądanie organu prowadzącego postępowanie, jak również obciążenie kosztami oceny tegoż uczestnika. Organ nadzoru budowlanego, działając na zasadach określonych w art. 81c ust. 2 pr. bud., może nałożyć obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych (ekspertyz) przy zaistnieniu następujących warunków: po pierwsze - w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego; po drugie – adresatem tego obowiązku może być jedynie uczestnik procesu budowlanego; po trzecie – wedle orzecznictwa sądowego zastosowanie tego środka dowodowego jest dopuszczalne jedynie w trakcie prowadzonego postępowania bądź też dla wyjaśnienia kwestii, które mogą być podstawą odpowiedniego postępowania. Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy przyjdzie stwierdzić, że wskazane wyżej przesłanki, uzasadniające nałożenie na właścicieli budynku nr [...] obowiązku przedłożenia oceny technicznej dotyczącej oddziaływania obciążenia na wspólną ścianę nośną dla dwóch budynków, (nr [...] i [...]) nadbudowanej kondygnacji budynku mieszkalnego nr [...] zostały spełnione. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że w świetle ustaleń poczynionych w trakcie postępowania wyjaśniającego zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu budowlanego, w szczególności ze względu na oparcie dwu kondygnacji budynku nr [...] na wspólnej ścianie nośnej. Brak dokumentacji, w tym pozwolenia budowlanego oraz projektu, nie pozwala na dokonanie w tym zakresie samodzielnej oceny przez organ nadzoru budowlanego. Po wtóre, współwłaściciele budynku nr [...] mają status uczestników procesu budowlanego, weszli bowiem w sytuację prawną inwestora w wyniku nabycia tego budynku (art. 17 pkt. 1 pr. bud.). Niewątpliwie będą występowali w takiej roli (inwestora) jeśli zostanie stwierdzony przypadek samowoli budowlanej. Ponadto, w istocie na ich rzecz została ustanowiona służebność gruntowa oparcia ich budynku nr [...] na ścianie budynku nr [...]. Wreszcie ustalenia poczynione w wyniku oceny technicznej mogą stać się przyczynkiem do wszczęcia postępowania legalizacyjnego bądź naprawczego. W świetle powyższych ustaleń Sąd nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze. Wbrew stanowisku pełnomocnika nie doszło do naruszenia art. 84 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a oraz art. 81c ust. 2 pr. bud., skoro przepis art. 81c ust. 2 pr. bud., jako regulacja szczególna wobec art. 84 k.p.a., dopuszcza możliwość nałożenia obowiązku sporządzenia "prywatnej" opinii przez uczestnika procesu budowlanego i nie oznacza to przerzucenia ciężaru dowodu na stronę. Ocena ta podlega weryfikacji organu nadzoru budowlanego i nie ma przeszkód, aby ten ją zakwestionował i zlecił wykonanie oceny lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (art. 81c ust. 4 pr. bud.). Poza tym, nie ma przeszkód, aby skarżący ocenę taką także przedłożył. Nie uchybiono także art. 81 c ust. 2 pr. bud., bowiem przedmiot oceny został określony w sposób właściwy ze względu na charakter sprawy, natomiast organ nadzoru nie miał obowiązku (a nawet prawa) wskazania rzeczoznawcy, który taką ocenę miałby wykonać. Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 8 k.p.a. z powodów przedstawionych wyżej, a zwłaszcza ze względu na uprawnienia organu nadzoru budowlanego wskazane w art. 81c ust. 2 pr. bud. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.