II SA/Gl 199/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant Specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...], którą organ ten uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. nr [...], znak: [...] z dnia [...] r., odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J.W. zam. ul. [...], [...] B., pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej: 1/ zmianę sposobu użytkowania i przebudowę budynku jednorodzinnego nr [...] na budynek wielorodzinny (Etap I) - zmiana pozwolenia na budowę nr [...] (I Etap inwestycji) w zakresie sytuowania miejsc postojowych i lokalizacji śmietnika, na terenie nieruchomości położonej w B., nr 1,2,3 i 4, obręb ewidencyjny [...] Z. przy ul. [...] , zlokalizowanej na działkach nr 1,2,3 i 4, obręb ewidencyjny [...] Z. 2/ budowę budynku wielorodzinnego z garażem wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz przebudową zjazdu (Etap II) - budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanym garażem wraz z infrastrukturą towarzyszącą, wewnętrznych instalacji wod-kan, cwu, co, gazowej, wentylacji mechanicznej garażu i elektrycznej z piorunochronną oraz budowa przyłączy (wodnego i kanalizacji sanitarnej), kanalizacji deszczowej z dachu do zbiorników retencyjnych oraz odwodnienia terenów utwardzonych do zbiorników bezodpływowych (retencyjnych). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 13 czerwca 2017 r. J. W. (dalej: inwestor), reprezentowany przez pełnomocnika, wystąpił z wnioskiem do Prezydenta Miasta B. (dalej: Prezydent) o pozwolenie na budowę ww. inwestycji. Decyzją z dnia [...] r, znak: [...], Prezydent odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla stwierdzając, że wniosek zawierał braki. Inwestor został wezwany do uzupełnienia wniosku w zakreślonym terminie, natomiast przedłożone przez niego uzupełnienie nie odnosi się do wszystkich uchybień określonych w postanowieniu z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Chodzi w szczególności o obowiązki zawarte w pkt 5 i 7 oraz w pkt 19, w których organ zażądał: 1/ wskazania wielkość powierzchni zabudowy projektowanego budynku uwzględnieniem obrysu i kondygnacji garażu jako wyniesionej ponad istniejący i odniesienia do dyspozycji pkt. 2.1.b decyzji o warunkach zabudowy (pkt. 5), 2/ czytelnego oznaczenia odległości garażu od granicy z działką nr 5 - zgodnie z § 12 ust. 7 warunków technicznych oraz istniejącego na tej działce budynku; dla odległości mniejszej niż 3 m przedłożenia stosownego odstępstwa od warunków technicznych (pkt. 7), 3/ zapewnienia dojścia i dojazdu do budynku oraz placu manewrowego i garażu, spełniającego wymogi § 14 warunków technicznych (min. 4,5 m); projektowana sygnalizacja świetlna była rozwiązaniem dopuszczonym wyłącznie dla pierwszego etapu inwestycji (pkt. 19). Określone w pkt. 5 i 7 wymogi dotyczące uzupełnienia braków wniosku miały na celu weryfikację przyjętej w projekcie kwalifikacji kondygnacji garażu jako kondygnacji podziemnej, znajdującej się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, do której mają zastosowanie przepisy § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (co do braku wymogu ustalenia odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną części budynku znajdującej się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu i nie wliczania tej części do powierzchni zabudowy). W projekcie budowlanym kondygnacja ta została uznana za całkowicie podziemną, w związku z obsypaniem jej ściany bocznej (południowej) gruntem do poziomu nawierzchni tarasów dostępnych z mieszkań mieszczących się na 1 kondygnacji nadziemnej (nad kondygnacją garażu), podczas gdy w świetle § 3 pkt 17 warunków technicznych - za kondygnacje podziemna należy rozumieć kondygnacje zagłębiona ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niej terenu. Na rysunkach elewacji i przekrojach jednoznacznie stwierdzić można, że ściana wschodnia budynku mieszcząca bramę garażową jest w całości usytuowana ponad terenem - zarówno istniejącym, jak i projektowanym. Ściany kondygnacji garażu - południowa i północna - znajdują się w części ponad terenem istniejącym (zgodnie ze spadkiem), a zaprojektowane obsypanie kondygnacji garażu od strony południowej gruntem ukształtowanym w formie skarp terenowych przekrywających ściany boczne garażu nie stanowi przesłanki do uznania kondygnacji mieszczącej się w ukształtowanym sztucznie terenie za podziemną, znajdującą się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, tj. takiej, dla której nie na obowiązku ustalenia odległości od granicy i nie wliczanej do powierzchni zabudowy. Zdaniem organu, jest to zabieg o charakterze kosmetycznym, polegający na nałożeniu warstwy gruntu okrywającej ściany zewnętrzne kondygnacji piwnicznej, wprowadzający strome skarpy ziemne w zbliżeniu do granicy działki sąsiedniej i opierający ich podstawę na podmurówce ogrodzenia jako na murze oporowym. W konsekwencji tego kondygnacja garażu w projektowanym budynku nie jest kondygnacją podziemną w rozumieniu przepisów rozporządzenia, a co tym idzie wykazuje zbliżenie do granic działki nr 5 na odległość mniejszą niż 3 m, co stanowi naruszenie § 12 ust. 1 i ust. 7 warunków technicznych oraz dyspozycji pkt. 2.1. decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. znak: [...] w zakresie wielkości powierzchni zabudowy. W decyzji tej określona została maksymalna powierzchnia zabudowy dla istniejącego i projektowanego budynku na 312 m2, natomiast w projekcie budynku wielkość ta została spełniona przy przyjęciu obliczenia powierzchni zabudowy budynku projektowanego według parametrów rzutu kondygnacji nadziemnej, podczas gdy do obliczenia tej powierzchni należy przyjąć parametry rzutu kondygnacji garażu – wykraczającej poza obrys kondygnacji nadziemnej. Uchybienie wskazane w pkt 19 postanowienia wiąże się z wymogiem wynikającym wprost z treści §14 warunków technicznych, polegającym na konieczności zapewnienia w projekcie zagospodarowania terenu możliwości wykonania dojścia i dojazdu do budynku oraz placu manewrowego i garażu o szerokości mim 4,5 m. Przepis stanowi, iż do budynków i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcje tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. W projekcie budowlanym przedstawione zostało rozwiązanie uwzględniające ruch dwukierunkowy, prowadzony od zjazdu z ulicy [...] wzdłuż istniejącego budynku drogą dojazdową o szerokości zmiennej od 3,30 m do 3,50 i dalej wzdłuż budynku projektowanego do placu manewrowego o szerokości 4,60 m. Stanowisko inwestora, zgodnie z którym wydane pozwolenie na budowę Nr [...] obejmujące w ramach I etapu inwestycji między innymi budowę miejsc postojowych z dojazdem o szerokości 3,30 m - 3,50 m zostaje utrzymane także dla II etapu inwestycji bez zmian, nie może być uznane za zgodne z przepisami, które mają zastosowanie dla II etapu inwestycji. O ile w I etapie przedmiotowy dojazd o szerokości 3,3 m (mniejszej niż normatywny 4,5 m) wykorzystywany był dla potrzeb obsługi użytkowników 3 mieszkań, mających zapewnione bezpośrednie dojście do budynku od strony ulicy [...] poza tą drogą, to dla użytkowników 8 mieszkań w projektowanym w II etapie budynku zaistnieje konieczność korzystania z zawężonego fragmentu drogi dojazdowej w celu dojścia do tego budynku. Skutkuje to koniecznością dostosowania dojścia do planowanego budynku do celów wykonywania w jego obrębie także dojazdu do garażu i miejsc postojowych dla wszystkich użytkowników obydwu budynków, istniejącego i projektowanego (razem 11 mieszkań). Stosownie do § 14 ust. 1 warunków technicznych, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Natomiast, w myśl ust. 3 tego przepisu, do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. W przypadku zastosowania innych rozwiązań należy uzyskać stosowne odstępstwo w trybie obowiązujących przepisów. Organ podkreślił, że w tej kwestii swoje stanowisko wyraził Minister Infrastruktury i Budownictwa w piśmie z dnia [...] r. znak: [...], w ramach uprzednio prowadzonego, odrębnego postępowania o pozwolenia na budowę II etapu przedmiotowej inwestycji, zakończonego decyzją Nr [...] z dnia [...] roku znak: [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił udzielenia upoważnienia na udzielenie wnioskowanego przez Inwestora odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, zawartych w powyżej przywołanym § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie, umożliwiającego "budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dojściem pełniącym funkcję dojazdu o szerokości od 3,3 m do 3,5 m na działkach 2 i 1 obręb [...] Z. przy ulicy [...] w B.". Poza tym, w projekcie architektonicznym zastosowano rozwiązania dotyczące garażu, które nie spełniają wymogów wynikających z § 104 warunków technicznych, dotyczących zależności szerokości dróg manewrowych w odniesieniu do miejsca postojowego. Przepis stanowi, że przy usytuowaniu prostopadłym w stosunku do osi drogi manewrowej - dla stanowiska o szerokości 2,3 m wynosić ma co najmniej 5,7 m, natomiast dla stanowiska o szerokości 2,5 m szerokość drogi może zostać zmniejszona do 5,0 m. Ponadto między bokiem samochodu a ścianą lub słupem powinna zostać zachowana odległość 0,5 m. Zaprojektowane miejsca w garażu nie zachowują wskazanych parametrów: tylko 5 stanowisk spełnia kryteria w zakresie stanowiska o szerokości 2,5 m i drogi o szerokości 5,0 m. pozostałe stanowiska o szerokości 2,3 i 2,4 m nie mają zapewnionej drogi manewrowej o szerokości 5,7 m; zaprojektowany dojazd dla tych stanowisk ma szerokość 5,0 i 5,3 m. Taka sytuacja skutkuje stwierdzeniem, że w rzeczywistości garaż nie będzie mieścił 12 samochodów na wyznaczonych miejscach postojowych, zatem funkcję tę będzie musiał przejąć plac manewrowy wraz z przedpolem wjazdowym do garażu. W konkluzji organ I instancji stwierdził, że przedłożony projekt budowlany nie spełnia wymagań art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w związku z niewypełnieniem przez inwestora obowiązku uzupełnienia braków w złożonym wniosku o pozwolenia na budowę, nałożonego w postanowieniu z dnia [...] roku na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez inwestora, Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., znak: [...]. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, przedstawiając odmienną ocenę okoliczności sprawy, które, zdaniem organu I instancji, uniemożliwiły wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora. W pierwszym rzędzie uznał za nietrafne zastrzeżenia Prezydenta co do kwestii tyczących rozwiązań projektowych w zakresie dojazdu oraz kwalifikacji garażu jako kondygnacji podziemnej. Po wtóre, odnosząc się do wskazanych przez niego uchybień projektowych, w tym odnoszących się do parametrów podziemnego parkingu, uznał, iż przepisy art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie dają organowi prawa do sprawdzania zgodności rozwiązań projektowych z przepisami regulującymi warunki techniczne. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 2 organ sprawdza jedynie zgodność z przepisami technicznymi w zakresie projektu zagospodarowania działki. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], Prezydent [...] ponownie orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na niewypełnienie obowiązku polegającego na zapewnieniu dojazdu i dojścia do budynku zgodnie z wymogami § 14 rozporządzenia, nałożonego w postanowieniu z dnia 21 maja 2018 r. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu I instancji, dalej nie dostosowano rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym do wymogów wynikających rozporządzenia, dotyczących dojścia i dojazdu do budynku oraz placu manewrowego i garażu. Zgodnie z § 14 ust. 3 tego aktu, do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Natomiast przedstawione w projekcie budowlanym rozwiązanie zakłada prowadzenie wspólnego dojścia pieszego do budynku oraz dwukierunkowego ruchu samochodowego od zjazdu z ulicy [...] wzdłuż istniejącego budynku pasem gruntu o szerokości zmiennej od 3,30 m do 3,50 i dalej wzdłuż budynku projektowanego do placu manewrowego o szerokości 4,60 m. Zastosowanie innych rozwiązań, zdaniem organu, wymaga uzyskania odstępstwa w trybie obowiązujących przepisów. W tej sprawie, na wcześniejszych etapach postępowania, Minister Infrastruktury i Budownictwa jednoznacznie odmówił udzielenia upoważnienia na udzielenie wnioskowanego przez inwestora odstępstwa od przepisów techniczno- budowlanych. Rozstrzygnięcia w zakresie promesy do udzielenia odstępstw nie podlegają uzasadnieniu, natomiast w sytuacji braku podstaw do wystąpienia o odstępstwo- postępowanie podlega umorzeniu. Podniesiona w piśmie wyjaśniającym ponownie okoliczność, że wydane pozwolenie na budowę Nr [...] obejmujące w ramach I etapu inwestycji między innymi budowę miejsc postojowych z dojazdem b szerokości 3,30 m - 3,50 m zostaje utrzymane także dla II etapu inwestycji bez zmian - nie może być uznane za zgodne z przepisami, które mają zastosowanie dla II etapu inwestycji. O ile w I etapie przedmiotowy dojazd o szerokości 3,3 m (mniejszej niż normatywny 4,5 m) wykorzystywany był dla potrzeb obsługi użytkowników 3 mieszkań, mających zapewnione bezpośrednie dojście do budynku od strony ulicy [...] poza tą drogą - to dla użytkowników 8 mieszkań w projektowanym w II etapie budynku zaistnieje konieczność korzystania z zawężonego fragmentu drogi dojazdowej w celu dojścia do tego budynku. Wymaga to zatem dostosowania do obowiązujących przepisów, które nie uzależniają ustalonego w warunkach technicznych parametru szerokości dojścia i dojazdu od ilości obsługiwanych pojazdów czy lokali mieszkalnych lub użytkowych. W tych okolicznościach organ stwierdził, że przedłożony projekt budowlany dalej nie spełnia wymagań art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w związku z niewypełnieniem przez inwestora obowiązku uzupełnienia braków w złożonym wniosku o pozwolenia na budowę, nałożonego kolejnym postanowieniem z dnia [...] roku, podjętym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane Inwestor nie doprowadził do zgodności rozwiązania projektowego w zakresie zapewnienia dojścia i dojazdu do budynku na warunkach określonych w § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie. Pismem z dnia 17 czerwca 2018 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor, wskazując na naruszenie art. 8 i 80 k.p.a. - zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego. Jego sprzeciw budziło w szczególności zanegowanie w II etapie inwestycji rozwiązania projektowego w zakresie dostępu do drogi publicznej, które w I etapie inwestycji uznane zostało za wystarczające i zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji tego organ I instancji uznał, że projektowana inwestycja (II etap) nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] r. Wojewoda Śląski uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i udzielił pozwolenia budowlanego na przedmiotowe przedsięwzięcie, zatwierdzając jednocześnie projekt budowlany. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy, kierując się zasadą dwuinstancyjności, podkreślił, że jego stanowisko w sprawie wynika z odmiennej oceny okoliczności sprawy, które, zdaniem organu I Instancji, uniemożliwiły wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji. Odnośnie kwestii szerokości wymaganego dojazdu uznał, że rozwiązanie w zakresie sposobu dojazdu zastosowane dla realizacji I etapu zabudowy działki inwestycyjnej, polegające na wprowadzeniu sygnalizacji świetlnej kierującej ruchem na odcinku pasa ruchu zawężonego do szerokości 3,3 m, jest całkowicie wystarczające również dla II etapu zabudowy, w sytuacji gdy dojazd ten pełnić będzie również (na krótkim odcinku) funkcję dojścia. Dojazd, na co zwrócono uwagę, został pozytywnie uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw przeciwpożarowych. Zatem obsługa komunikacyjna 11 lokali mieszkalnych jest dopuszczalna w sposób wyżej opisany. Ponadto, nie istnieje możliwość zaprojektowania dojazdu w inny sposób, z uwagi na fakt, że został on zrealizowany na podczas realizacji I etapu inwestycji, na który to właśnie organ I instancji udzielił pozwolenia na budowę. W konsekwencji przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska, nie jest wymagane uzyskanie odstępstwa w trybie przepisów art. 9 ustawy Prawo budowlane dla przedstawionego w projekcie rozwiązania komunikacyjnego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę I etapu inwestycji,. Fakt, że inwestor wystąpił o uzyskanie takiego odstępstwa, a właściwy minister odmówił udzielenia stosownego upoważnienia dla organu I instancji nie ma znaczenia, bowiem stanowisko ministra nie zostało uzasadnione w jakikolwiek merytoryczny sposób, a zatem oznacza wyłącznie brak możliwości zastosowania procedury wynikającej z art. 9 Prawa budowlanego, ale nie odbiera właściwym organom I i II instancji prawa do własnej oceny problematycznej kwestii. Wobec tego argumentacja organu I instancji, będąca uzasadnieniem wydanej negatywnej dla inwestora decyzji, jest niezasadna. Poza rozpatrzeniem kwestii opisanych w odwołaniu, zgodnie z powołaną wyżej zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), organ sprawdził przedłożony projekt budowlany, stosownie do wymogów art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z projektu budowlanego - przedmiotem inwestycji zaplanowanej przez inwestora jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wraz z infrastrukturą towarzyszącą, stanowiąca Il etap inwestycji lokalizowanej na działkach nr 1, 2.3 i 4 przy ul. [...] [...] w B. Teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestor uzyskał dla projektowanej inwestycji decyzję Prezydenta Miasta B. o warunkach zabudowy z dnia [...] r., znak: [...]. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., znak: [...]. Projekt budowlany planowanej inwestycji jest zgodny z ustaleniami ww. decyzji o warunkach zabudowy. Organ potwierdza prawidłowość wykazanej w dokumentacji projektowej zgodności przedmiotowej inwestycji z konkretnymi parametrami, takimi jak: wielkość powierzchni zabudowy, intensywność zabudowy, wysokość zabudowy oraz w zakresie zgodności z innymi szczegółowymi wymaganiami. Projekt zagospodarowania terenu nie narusza wymogów rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r. poz.1422 ze zm.) w zakresie odległości od granic nieruchomości i innych obiektów, przesłaniania i nasłonecznienia, wymogów ochrony przeciwpożarowej. Ponadto, przedstawiony przez inwestora projekt budowlany sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, co potwierdzają dodatkowo oświadczenie (wymagane na podstawie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego), złożone przez projektantów, posiadających wymagane prawem uprawnienia w odpowiednich specjalnościach i legitymujących się aktualnym na dzień sporządzenia projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust 7 ustawy Prawo budowlane (o przynależności do właściwej Izby samorządu zawodowego). Projekt budowlany spełnia również wymogi wynikające z przepisów, o których mowa w art. 34 ust. 1,2 i 3 oraz art 35 ust. 1 Prawa budowlanego a także przepisy określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 462 z póżn. zm.). Do dokumentacji projektowej dołączono wymagane prawem opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, w tym m.in.: oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego), opinię geotechniczną określającą warunki gruntowo-wodne podłoża, dokumentację geologiczno-inżynierską. Projekt zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa wart. 20 ust. 1 pkt 1b. Projektanci dołączyli zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Po stwierdzeniu, że inwestor w niniejszej sprawie spełnił wszystkie warunki niezbędne do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, tutejszy organ orzekł jak w sentencji. W skardze z 20 lutego 2019 r. P. K. (dalej: skarżący), w części pierwszej, opisuje przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Wskazuje m.in., iż decyzja dotycząca ustalenia warunków zabudowy była wydana niezgodnie z przepisami, bowiem nie zostały spełnione określone prawem warunki realizacji inwestycji. Brak planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy i ulicy [...] powoduje wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, które drastycznie kolidują z przepisami, tradycjami itp. W planie zagospodarowania powinien być uwzględniony zabytkowy charakter dzielnicy, który narzuca odpowiednie uszanowanie historii tego miejsca i rygory związane z ochroną zabytków. Nie tylko planowana zabudowa tej działki, ale również zrealizowane inwestycje w rejonie ul. [...] są przykładem na to, jaki chaos urbanistyczny i brak poszanowania zabytkowego charakteru zabudowy tej dzielnicy, powoduje brak planu zagospodarowania terenu. Z tych przyczyn, zdaniem skarżącego, istotne jest wstrzymanie wydawania jakichkolwiek warunków zabudowy do czasu jak najszybszego przygotowanie i uchwalenie planu. Ponadto, nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, do których nie ma faktycznego dojazdu, bez analizy tzw. dostępu faktycznego, pozwalający na realne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną. Uzbrojenie terenu inwestycji jest niewystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć, jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną może być wykorzystywana w takim właśnie celu. Natomiast z ustaleń faktycznych wynika jednoznacznie, że działka mająca stanowić komunikację terenu inwestycji z drogą publiczną, nie zapewnia realnego przejazdu. Już na etapie wydawania warunków zabudowy należało uznać, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Skarżący podnosi dalej, iż w zaskarżonej decyzji Wojewoda Śląski nie zajmuje się innymi błędami w projekcie budowlanym, na które powoływał się on sam oraz Wydział Architektury UM przy poprzednich odmownych decyzjach w tej sprawie. W jego ocenie, niezgodnie z przepisami prawa w tym projekcie są m.in. ustalenia dotyczące: 1/ działki, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną - nie spełnia wymogów prawnych, 2/ działki, której wielkość powierzchni nie wystarcza na budynek wielorodzinny, gdzie zaplanowano 11 mieszkań w budynku, 3/ budowy "podziemnego" garażu, 4/ miejsc parkingowych, 5/ technicznych możliwości, aby na ul. [...] mógł odbywać się tak natężony ruch, 6/ analizy zagrożenia polegającego na naruszeniu stateczności zbocza i znajdującej się tam zabudowy ze względu na możliwość osuwania się terenu i prawdopodobieństwa katastrofy budowlanej, 7/ uwzględnienia charakteru sąsiedniej zabudowy objętej ochrona konserwatorską 8/ analizy uciążliwości dla istniejącej zabudowy po obu stronach ulicy Ulica [...] i jej rejon, to obszar w dużej mierze o zabudowany budynkami przedwojennymi, willowymi o niepowtarzalnych wartościach konserwatorskich. W planie, który obowiązywał do 2003 r. był terenem chronionym konserwatorsko (w strefie), więc powinien dla niego być przyjęty miejscowy plan zagospodarowania. Brak tego planu spowodował sprzedaż prywatnemu inwestorowi drogi, pozbawienie możliwości dojazdu do żłobka i przedszkola, wydanie decyzji budowy 2 nowych "apartamentowców" i wydanie pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego przy ul [...] [...] . Ogólnie brak planu spowodował wydawanie pozwoleń na budowę nie uwzględniających charakteru dzielnicy, a jedynie prywatne interesy. Rada Miasta powinna zadecydować o natychmiastowym przystąpieniu do opracowania planu dla tej dzielnicy. Wojewoda, wydając pozwolenie na budowę budynku wielorodzinnego, nie uwzględnił, że zostało uchwalone "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzeni miasta B.", w którym, m. in. dla ulicy [...] i sąsiednich wyraźnie uwzględniono budowę budynków jednorodzinnych. Wobec tego, zdaniem skarżącego, powinny być wstrzymane decyzje dotyczące inwestycji, w tym również planowanych przy ul. [...] [...] . W skardze zasygnalizowano także problemy związane z odpowiedzialnością zawodową osób uprawnionych do sporządzania projektów decyzji o warunkach zabudowy oraz osób sprawujących samodzielne funkcje techniczne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumenty zawarte w uzasadnieniu jego decyzji. Pismem z dnia 3 kwietnia 2019 r. skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przywołując ewentualne skutki jakie może spowodować jej realizacja. Inwestor J. W., uczestnik postepowania, pismem z dnia 23 kwietnia 2019 r. odniósł się do zarzutów skarżącego, w szczególności podnosząc, że spełnił wszystkie warunki niezbędne do uzyskania pozwolenia budowlanego. Wskazał m.in. na wykonaną ekspertyzę geologiczną. Kolejnym pismem z 6 maja 2019 r. skarżący ponowił wniosek o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji podkreślając zwłaszcza negatywny wpływ inwestycji na jego działkę, w tym zbliżenie obiektu (garażu) do granicy na odległość mniejsza niż 1 m. Garaż nie ma charakteru podziemnego, jest w istocie obiektem naziemnym, wznosi się ponad wysokość ogrodzenia i dach budynku gospodarczego znajdującego się na jego działce. Pełnomocnik uczestnika postępowania pismem z 9 maja 2019 r. uzupełnił stanowisko mocodawcy, potwierdzając jego pogląd, iż zostały spełnione wymogi wynikające z przepisów prawa, a projekt zagospodarowania terenu nie narusza wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie odległości budynku od granic nieruchomości i innych obiektów, przesłaniania i nasłoneczniania oraz obsługi komunikacyjnej. Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji został negatywnie rozpatrzony przez WSA w Gliwicach postanowieniem z dnia 16 maja 2019 r., II SA/Gl 199/19, a NSA postanowieniem z 18 lipca 2019 r., II OZ 635/19 oddalił zażalenie wniesione przez skarżącego. W dniu 16 września 2019 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącego, w którym żąda on merytorycznego odniesienia się do spraw, zważywszy zwłaszcza na jej złożoność, ilość dokumentów i zdjęć. Podkreśla, że angażując się w tę sprawę utracił możliwość dorobienia do emerytury i stąd żąda od inwestora wynagrodzenia poniesionych z tego tytułu strat. Kwestionuje techniczną stronę inwestycji, dokonuje analizy obowiązujących przepisów prawa budowlanego, a także uciążliwość przedsięwzięcia dla okolicznych mieszkańców. Pismem z 11 września 2019 r. skarżący wskazuje na kategoryczny protest okolicznych mieszkańców przeciwko inwestycji, załącza także kopię listy osób protestujących wraz z ich podpisami. W trakcie rozprawy sądowej przeprowadzonej w dniu 9 października 2019 r. skarżący podkreślił, iż planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z prawem, a ponadto narusza ukształtowany ład przestrzenny, w ramach którego funkcjonuje budynek do niego należący. Projekt budowlany nie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa budowlanego, w tym dotyczących odległości budynku od granicy działki. Kwestionuje także traktowania garażu jako kondygnacji podziemnej. Pełnomocnik uczestnika postępowania zwrócił uwagę w trakcie rozprawy, iż organ nadzoru budowlanego przeprowadził cztery kontrole, w trakcie których nie stwierdzono żadnych uchybień. Wskazuje także na znajdujące się w bliskiej odległości od projektowanego budynku obiektów typu hotel, biurowiec oraz budynek wielorodzinny. Podczas rozprawy pełnomocnik uczestnika postępowania przekazał Sądowi kopię decyzji PINB z [...] r. umarzającą postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy ul. [...] . Pismem datowanym na dzień 9 października 2019 r. skarżący odnosi się do twierdzeń pełnomocnika uczestnika postępowania, zarzucając mu mataczenie w sprawie. Jego zdaniem, przepisy prawa budowalnego dotyczące wymaganych odległości, jak i uznania garaży za podziemny, są jednoznaczne. Na dowód tego przedstawia kilka map oraz zdjęć obrazujących lokalizację planowanego budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa inwestycja budziła zastrzeżenia co do jej zgodności z prawem od samego początku. Organ I instancji dwukrotnie odmawiał wydania pozwolenia na budowę, uzasadniając to brakiem dostosowania projektu budowlanego do wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, dalej: rozporządzenie). Uchybienia te, po wcześniejszych wezwaniach kierowanych do inwestora, zostały usunięte i na ostatnim etapie postępowania jedyną kwestią sporną, stanowiącą podstawę rozbieżności zdań między organem II i I instancji, pozostała sprawa dostosowania rozwiązań projektowych dotyczących dojazdu i dojścia do projektowanego budynku do wymogów wynikających z § 14 ust. 3 rozporządzenia. Zdaniem organu I instancji wymogi te nie zostały spełnione, bowiem wskazany przepis wymaga zachowania szerokości 4,5 m, a Minister Infrastruktury nie udzielił upoważnienia do odstąpienia od określonych tam wymagań. Natomiast, według organu II instancji, rozwiązanie przyjęte dla pierwszego etapu budowy, gdzie szerokość ta wynosi 3,3-3,5 m, jest wystarczające także dla etapu drugiego ze względu na zmieniona organizację dojazdu (zastosowanie sygnalizacji świetlnej kierującej ruchem na odcinku pasa ruchu zawężonego do szerokości 3,3 m) oraz uzyskaniem akceptacji rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych na takie rozwiązanie. Tym samym, jak twierdzi organ odwoławczy, nie jest wymagane uzyskanie odstępstwa w trybie określonym w art. 9 Prawa budowlanego. W konsekwencji tego stanowiska Wojewoda Śląski zakwestionował postanowienie Prezydenta Miasta B. z [...] r. nr [...] dotyczące odmowy udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych zawartych w z § 14 ust. 3 rozporządzenia, umożliwiające "budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dojściem pełniącym funkcję dojazdu o szerokości od 3,3m do 3,5 m na działkach 2 i 1 obręb [...] Z. przy ul. [...] w B.". Postanowienie to, co wymaga podkreślenia, zostało wydane w trakcie postępowania zmierzającego do udzielenia pozwolenia budowlanego i zatwierdzenia projektu budowlanego w sprawie stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia zawartego w kontrolowanej decyzji (przed wydaniem odmownej decyzji przez organ I instancji w dniu [...] r., uchylonej decyzją organu II instancji do ponownego rozpatrzenia z [...] r.), a ponadto było poprzedzone aktem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] r., wydanym na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, który odmówił udzielenia upoważnienia Prezydentowi Miasta B. w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo. W ocenie Sądu, postanowienie to, wydane w wyniku wniosku inwestora z [...] r., w którym wyraźnie stwierdza, iż dotyczy on zgody na odstępstwo ze względu na zamierzenie inwestycyjne polegające na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku jednorodzinnego nr [...] na budynek wielorodzinny oraz budowę nowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach 2 i 1, położonych przy ul. [...] [...] , ma dla rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie z dwu podstawowych przyczyn: po pierwsze – w połączeniu z aktem Ministra Infrastruktury i Budownictwa przesądziło o tym, że zachodzi potrzeba uzyskania zgody na odstępstwo, a więc i o tym, że nie ma prawnych możliwości wykonania projektowanego dojazdu bez naruszenia warunków technicznych określonych w § 14 ust. 3 rozporządzenia. Organ odwoławczy, w ramach kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej mógł jej zakresem objąć także wydane w toku postępowania postanowienie, na które nie służy zażalenie, jednakowoż tego nie uczynił (nie uchylił postanowienia), a nawet jeśliby to zrobił, to i tak pozostaje akt o odmowie udzielenia upoważnienia. Akt ten, mając charakter swoistego prejudykatu, niewątpliwie ma charakter merytoryczny. Nie podlega co prawda uzasadnieniu, ale, jak należy sądzić (zakładać), odmowa nastąpiła ze względu na brak przesłanki wskazanej w art. 9 ust. 2 Praw budowlanego, w myśl której odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dopuszcza się jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Właściwy organ (Minister Infrastruktury i Rolnictwa) uznał zapewne, że taki szczególnie uzasadniony przypadek nie zachodzi w tej sprawie. Niezależnie od tego, nie wiadomo na jakiej zasadzie organ odwoławczy przyjął, iż obsługa komunikacyjna jedenastu lokali mieszkalnych jest dopuszczalna poprzez rozwiązanie w zakresie dojazdu przewidziane dla obsługi trzech lokali mieszkalnych i to usytuowanych bliżej bramy wjazdowej, a ponadto z odrębnym od jezdni dojściem do budynku. Wedle projektu, dojazd i jednocześnie dojście do nowego budynku (II etap), w którym ma się znajdować 8 lokali mieszkalnych oraz garaż podziemny, na odcinku budynku realizowanego w I etapie ma szerokość 3.3 m - 3,5 m. W decyzji z [...] r., zatwierdzającej projekt budowlany wraz z pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania i przebudowę budynku jednorodzinnego nr [...] na budynek wielorodzinny (I etap) wyraźnie zastrzeżono, że decyzja ta "nie obejmuje II etapu inwestycji tj. budowy budynku wielorodzinnego wraz z urządzeniami i infrastrukturą techniczną, wolno stojącą ścianą oddzielenia przeciwpożarowego" ( pkt 1lit. c ). Zwrócił na to uwagę organ I instancji, w szczególności w postanowieniu wzywającym do uzupełnienia wniosku z [...] r. Konieczność obsługi ośmiu nowych lokali wraz z garażem oraz miejscami postojowymi usytuowanymi za nowym budynkiem (patrząc od wjazdu) spowodowała diametralnie nową sytuację i o nie tylko pod względem bezpieczeństwa przeciwpożarowego, ale także bezpieczeństwa osób korzystających z dojazdu. Zatem sam argument o akceptacji rozwiązania przyjętego w projekcie przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych jest niewystarczający. Wymogi wynikające z § 14 ust. 3 rozporządzenia są jednoznaczne i jedynie uzyskanie zgody na odstępstwo w trybie art. 9 Prawa budowlanego pozwala na odstąpienie od nich. Wobec czego, w ocenie Sądu, skoro inwestor nie wykazał, że wymóg wynikający z w § 14 ust. 3 rozporządzenia, dotyczący parametrów dojazdu (dojścia) do projektowanego budynku i urządzeń z nim związanych nie został spełniony, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz., 1302, dalej: p.p.s.a.), już samo to uchybienie skutkuje to koniecznością uchylenia decyzji przez Sąd. Organ II instancji, poza wskazanym wyżej uchybieniem, dopuścił się także naruszenia prawa procesowego, które także mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 c) p.p.s.a.). Nie została bowiem wyjaśniona kwestia zachowania odległości budynku wielomieszkalnego, przewidzianego do realizacji w drugim etapie. Jak wynika z dokumentacji projektowej, w szczególności z "Projektu zagospodarowania terenu skala 1:250" (w aktach sprawy administracyjnej – teczka nr 2) projektowany garaż, stanowiący podziemną kondygnację budynku, został usytuowany w odległości 1,65-1,90 m od granicy z działką sąsiednią. Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy bądź 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Zgodnie zaś z ust. 9 tego przepisu, odległości podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, od granicy działki budowlanej nie ustala się. Zatem brak byłoby podstaw do ustalenia w tym przypadku odległości garażu, traktowanego jako kondygnacja podziemna, od granicy działki tylko w sytuacji, w której garaż znajdowałby się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu. Jak wynika z uzasadnienia kontrolowanej decyzji organ II instancji wyjaśnieniem tej kwestii w ogóle się nie zajmował, przyjmując a priori, iż uznanie garażu za kondygnację podziemną przesądza o usytuowaniu garażu w całości pod ziemią, podczas gdy według § 3 pkt. 17 rozporządzenia kondygnacja podziemna to kondygnacja zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każda usytuowaną pod nią kondygnacja. Nie rozważano tego, czy tenże garaż uznany za podziemny, mimo zastrzeżeń podnoszonych w trakcie postępowania tak przez organ I instancji, jak i skarżącego, które właśnie wiązały się z wątpliwościami czy odpowiada tej definicji, znajduje się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu. A tym samym, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśniono w pełni, czy odległość budynku od granicy odpowiada wymogom wynikającym z § 12 ust. 1 rozporządzenia. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 3 rozporządzenia oraz art. 145 § 1 pkt. 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 771§ 1 k.p.a., orzekł jak w sentencji.